融资代建制

融资代建制─公共工程项目建设管理新模式[1]侯祥朝（华侨大学土木工程学院，福建泉州362021）摘要：本文明确了融资代建制的概念，将公共工程项目–项目融资–代建制联系起来，构建了公共工程项目融资代建制模式框架为：二个层次、三种管理和三项保证。进一步指出融资代建制是有中国特色的PFI，是公共工程项目建设管理的创新模式。关键词：融资代建制，公共工程项目，建设管理模式1融资代建制的概念融资代建制特指针对公共工程项目的“公共机构”和“私人投资者”的公-私伙伴关系合作投资、建造、运营公共项目的模式，公共项目产生社会效益是“公共机构”的项目目标，得到投资回报率是“私人投资者”的目标，为了实现“多赢”的目标，合作双方需合理分担风险，以保证公共工程项目的成功。典型的模式是已确定一个公共工程项目且通过规范的程序选择了项目发起人，政府与项目公司（由项目发起人和项目参与方组建）签订委托特许协议，由项目公司选择合适的工程（管理）公司代替业主（项目公司）进行包括融资、建设、经营在内的工作[1]。在我国，“公共机构”主要指中央政府、地方各级政府等公共事务管理机构；“私人投资者”可以是多种类型的主体，主要指非政府的包括企业和个人的具有独立投资决策权的经济主体，“私人投资者”也可以是多种经济主体组合的组织，如几个投资主体为某一公共项目而成立的项目公司，该组织必须有足够的资金来源进行投资，它可以设计各种融资方案吸引各方资金，对投资形成的资产享有所有权和支配权，同时承担风险责任[2]。2融资代建制的模式框架融资代建制是在此基础上，结合我国国情和借鉴先进管理办法的公共项目建设管理创新模式，模式可概括为：二个层次、三种管理、三项保证（支持条件）（图1）。（1）二个层次：第一层次是指项目公司从政府处获得公共工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；第二层次是项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程（管理）公司管理、建设、运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、运营公司等都是通过竞争获得合同，且有完整的准入和退出机制[4]。（2）三种管理：融资代建制围绕公共工程项目，政府、项目公司、工程管理公司、专业运营公司各司其职、各负其责、各担风险，在公共管理、企业管理和项目管理上有其独特之处。①公共工程项目的资金无论是社会（民间）的还是政府的，其公益性质是不变的，最终的业主还是政府，所以需要政府的监督管理。政府需要履行对项目建设规模和技术标准，对项目运营的制度和规范的监督管理职责。在投融资体制改革后，非政府参与投融资公共工程项目将逐步增多，利益主体多样化复杂化，经济机制作用于各个方面。因此，对于不同性质的市场主体，就应采取不同的管理方式，反映了公共管理的特色。②在项目管理上的特别之处是采用委托代建方式。由综合性、专业化、社会化建设项目管理公司代行业主方建设管理，是公共工程建设管理发展的一大趋势。代理建设模式能够帮助业主理想化地对投资和工期进行控制，避免我国目前存在的上一个项目、组建一个管理单位，在没有任何经项目公司政府图1公共工程项目融资代建制的模式框架1基金项目：华侨大学高层次人才科研启动项目（05B0005）验的情况下而产生的人财物的浪费。应打破行业及地区界限，实施项目建设单位的重组与调整，将项目建设管理单位做大作强。③特殊的企业管理。项目公司的管理有别于一般公司的管理，具有特殊性。替业主服务，代为管理项目，处理一切事情的工程管理公司，其工作方式也具有特殊性。由施工企业、设计企业或设计施工联营企业等类型企业拓展业务而发展为工程公司的实体，其管理方式也将有根本的改变。（3）三项保证：是指支持融资代建制的体制、机制和法制。要改革体制的缺陷，如由国家投资建设或政府财政性资金进行固定资产投资，实行“决策、投资、建设、管理、使用”的“五位一体”的投融资体制，实践证明有很多弊端[5]。新型的公共项目投融资体制应实行政企分开、权责明确、市场导向、政府间接管理、投资主体多元、融资渠道多样、决策科学、中介服务社会化。应建立支持融资代建制的机制，如投资决策机制，市场竞争机制，合同契约机制，风险分担机制，价值合理补偿机制激励机制和约束监管机制等。支持融资代建制的法制包含三个层次。第一层次是法律，需要建设和完善融资代建制基本法，修改相关法律，如《合同法》、《担保法》等。除了上述的法律层次外，由国务院批准颁发的条例、国家部委颁发的规定、中央或地方有关部门制定的实施细则处于法规体系的第二层次，可以委托专业人士组织（学会）或行业协会制定，第二层次的条例、规定和细则是对法律条款的细化，便于法律的实施。技术标准和规范侧重于技术和管理的实施程序和细节，属于法制的第三层次，具有可操作性。一般由专业人士组织（学会）或行业协会自行组织制定。体制、机制、法制三者互相作用、相辅相成。体制应该适应机制，反过来也影响机制；法制保障体制，体制支持法制；法制规范机制，机制要求法制。在管理体系中，体制是组织件，法制是硬件，机制是软件，体制是需要持续地变革，机制是要善于应变，法制是要不断地完善。体制、机制、法制的界面并非完全割裂，三者也存在交融。3结论为改变我国公共工程建设领域效率低下、管理混乱、信息封闭等状况，应当借鉴、吸收通过实践检验的BOT/PFI和公私伙伴关系（PPP）等管理模式的成熟理论，创新我国公共工程项目建设管理模式。公共工程融资代建制的出现也是一种必然，它是社会效益、个体利益的均衡，是符合国际惯例又有中国特色的，能够为我国的经济建设、提高人民的生活水平服务的，系统成套的公共项目建设管理的创新模式。参考文献[1]于安.外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法[M].北京：法律出版社.1998.[2]吴庆.让民间资本投向基础设施[J].江苏经济.2001（2）[3]侯祥朝，姚兵.公共工程建设管理的新思路─中国特色的PFI[J].城乡建设，2002（8）[4]侯祥朝，林知炎.融资代建制项目实施组织方式初探[J].建筑经济，2004（6）[5]张允宽等.中国城市基础设施投融资改革研究报告[R].北京：中国建筑工业出版社.2002新投资体制下完善“代建制”理论与实务的若干问题探讨孙鸿炜(沈阳行政学院，辽宁沈阳110036)摘要：本文通过对比新投资体制下代建制在各地的进展情况，提出了选择“公司代建制”的发展方向。从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的体制改革角度，研究了“代建制”的亟待解决的管理问题，并从代建人和政府两个角度分别提出了完善代建制的关键所在。关键词：投资体制,项目管理,代建制1我国政府投资体制与代建制发展方向选择1.1传统投资体制下政府投资项目主要管理模式随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理已由“投、建、管、用”多位一体逐渐向“投、建、管、用”职能分离转化。项目管理的方式也出现了多种模式。主要有：1.1.1以专业型管理机构为建设单位专业型管理机构包括政府直属企业法人、事业单位和委办局内部的基建处。高发于工程项目较多的单位和部门，特点是由使用单位组建基建班子长期负责。其中后者的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。1.1.2以专门的工程指挥部为建设单位对于投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目（如城市高架道路、跨江大桥等）一般由具有一定行政级别的领导挂帅，形成临时性机构。究其原因是该项目跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，工程进度要求也高。类似的机构还有项目建设领导小组，该小组通常为纯协调性质，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。1.1.3以项目法人为建设单位经营性的基础设施项目在1996年后普遍实行。即在项目批准立项之后，组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。1.2传统投资体制下诸多模式的弊端[5]应当说，上述模式为当时体制下的市政工程建设做出了应有的历史贡献。但随着我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展要求的提高，上述模式已经不能适应时代的要求。其弊端主要有：专业知识缺乏，工程隐忧多多；机构设置重复，浪费现象严重；资源使用分散，重点项目资金得不到保障；法制不健全，管理不严格；政府投资项目超概算层出不穷、缺乏有效的后评价体制。1.3新投资体制下代建制进展情况、发展方向选择早在2002年国家有关部门就组织了“政府投资工程管理方式改革”课题研究，通过专业化建设管理，最终控制投资、提高投资效益和管理水平，创新政府投资项目管理方式。2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’……”。同年11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》规范“代建制”操作。项目“代建制”最早起源于美国建设经理制（CM）。是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项目由建设单位委托专门机构管理，由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。“代建制”历经试点逐渐丰富，在我国按照实施先后有厦门模式、深圳模式、上海模式和重庆模式等[4]。这是近年来政府机构改革、投资体制改革进一步深化和发展的必然结果。首先，横向看，全国已有上海、江苏、厦门、重庆、北京、武汉、安徽、青岛、四川、天津、河北、陕西、贵州等至少十多个省市开展了这项工作；其次，纵向看，很多地方在全面推行政府工程“代建制”的同时，还专门出台了旨在加快这一模式发展的地方政策，对当地推进这项工作起到了非常积极的作用。再次，微观看，一大批具有较高工程管理水平的代建制企业和项目应运而生，有的企业尤其是沪市企业已经在行业内崭露头角。诸多模式总体目标完全一致，脉络上分为两类：一是“政府集中代建制”，以深圳市工务局为代表。该机构不以赢-5-利为目的，集中统一管理。在当前市场经济还不完善，各类代建人发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。但另建工务局与政府机构改革趋势不相适应，甚至会遇到相当的阻力；二是“公司代建制”，该类代建代表了各地政府代建制的发展倾向，由于注入了市场化因素，启动改革相对容易一些。也是本文推崇的代建制发展方向。2代建制亟待解决的管理问题2.1缺乏法律法规保障从目前各地实施情况看：由于没有相应的法规，造成代建人的定义、职责、涉及范围均不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位只能摸索经验操作；评价最终管理成效无依据遵从-不能建立相应的奖惩机制-代建人的业绩无法登记，给代建人的考核、定级、升级和管理带来一定的不便；代建人在施工过程中项目法人地位体现不出来，竣工验收单上只有勘察、设计、施工、监理四家单位签字盖章的地方，没有给代建人预留。2.2代建人的认定和选择模糊选择什么类型或具有什么资质的法人机构来作代建人还有待商榷。目前可从事代建工作的法人机构基本上分两类：一是专业化管理咨询类公司，包括工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等；二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司、投融资公司、国有资产经营公司等。选择上述哪一类机构更适合代建工程，各界看法不同，争议也较大。2.3代建人缺乏稳定的经济动力尽管代建的客体是非营利性政府投资项目，但是各代建主体天然的具有利益驱动。在投标竞争中常以价格为砝码，代建费一降再降，甚至厦门出现了代建费仅占项目总投资0.49％的底线。由于没有担保、保险等相应的配套措施，很可能风险最终又转嫁到项目管理的水平上。目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠其他渠道进