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第2章行政与经济一、行政的经济功能•随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济功能已分化为一项独立的功能并居于行政功能的核心地位。•由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，行政的经济功能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。•（一）对微观经济的管理•（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。•（2）价格管制。•（3）维护公平的竞争秩序。•（4）质量管制。行政学原理行政与经济2•（二）对宏观经济的管理•宏观经济管理是指政府运用公共权力对市场经济的宏观运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业和低通胀的经济目标。•（1）财政政策。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之压抑总需求，减少国民收入。•税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。行政学原理行政与经济3•（二）对宏观经济的管理•（2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。货币政策发挥作用的主要政策工具有3个：•①存款准备金。•②再贴现（再贷款）。•③公开市场业务。行政学原理行政与经济4•（二）对宏观经济的管理•与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。•但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策那样“立竿见影”的效果。行政学原理行政与经济5改革开放以来财政政策与货币政策组合轨迹时间财政政策货币政策搭配方式1979—1980年松松双松1981年紧松紧松1982-1984年松松双松1985年紧紧双紧1986-1988年松松双松1989-1991年紧紧双紧1992-1993年中松松双松1993年中-1997年紧紧双紧1998-2002年松（积极）松（稳健）双松2003-2004年积极淡出稳健趋紧偏松和趋紧2005-2007年稳健稳健双稳2008年稳健从紧稳紧2009年积极适度宽松双松6•（二）对宏观经济的管理•（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场可以推进技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业的调整和优化，但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。•市场本身不能自发产生产业政策，需要政府制定和实施产业政策，产业政策的作用在于能够对供给结构的变化发挥迅速的调节作用和引导作用，使供给结构能够保持合理并同需求结构相适应。行政学原理行政与经济7行政学原理行政与经济8•（二）对宏观经济的管理•（4）提供经济基础。•经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。行政学原理行政与经济9二、行政与经济关系释义•（一）行政与经济关系的内涵•以我国为例•“市场亲善论”者从市场与政府的相互排斥性出发，认为应当把政府的作用限制在适当的范围内•“市场增进论”从我国市场化改革的特殊性出发，认为政府能够起到补充的作用而让市场更好地发挥其机能行政学原理行政与经济10•（二）行政与经济关系的外延•1、弱政府模式•集中体现在亚当斯密的古典思想中，他认为市场富有效率且具有自我调节功能，政府的干预只能破坏自由市场机制的运行•主张政府实行不干预市场的政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为管得最少的政府就是最好的政府行政学原理行政与经济11•2、强政府模式•凯恩斯认为实行国家调节是现行经济形态免于全面毁灭的唯一确实可行的途径•政府积极的政策能够克服市场缺陷，把自由放任的自动均衡改造成政府对经济进行干预的调节的移动均衡•但强政府主义者在强调政府干预功能的同时，忽略了由于政府的经济理性而导致的“政府失败”的问题行政学原理行政与经济12•3、中政府模式•公共选择理论一方面强调政府干预经济的必要性，另一方面又十分关注政府过度干预而导致的滞涨现象•认为政府应优化职能，在运作过程中引进市场经济机制和企业运行机制行政学原理行政与经济13三、行政与经济关系变迁的历程•（一）西方古典经济学家对政府经济职能的圈定•认为人们在追求自己利益的同时，会有效地促进社会的利益，不断增加国民财富的最好办法是给经济活动以完全的自由，政府没有必要干预经济活动•国家的三个任务：提高分工程度，增加资本数量、改善资本用途行政学原理行政与经济14•（二）20世纪20——60年代西方经济学家对政府经济职能的重塑•认为政府为了要实现充分就业的经济目标，就有必要干预经济运行•从宏观经济分析的角度证明了“市场失灵”的存在，适应了国家垄断资本主义的需要，也成为西方各国政府履行和强化经济职能的理论依据行政学原理行政与经济15•（三）20世纪60年代以来西方经济学家对政府经济职能的再构•（1）现代货币主义学派主张，政府在经济中的作用并不是通过经济政策来干预经济活动和市场机制，而是为市场经济的正常运行创造一个良好的环境•这个良好的环境包括：法制秩序、基础设施、社会保障、稳定的物价行政学原理行政与经济16•（2）供给学派从调节供给方面提出谋求经济均衡的主张•主张应充分发挥市场机制的作用，反对大政府、大支出，特别对政府机构臃肿、浪费严重等弊端做了极为深刻的批判行政学原理行政与经济17•（3）产权学派从强调市场的产权基础上，提出私有制越纯粹，产权界限越清晰，交易成本越低，资源配置就越有效•（4）理性预期学派、公共选择学派等行政学原理行政与经济18四、行政与经济的动态调适•（一）市场失灵与政府干预•在存在不完全竞争或外部性问题时，市场不能有效率地配置资源•政府可以管制企业，或实施反托拉斯法以限制企业的行为•政府可以直接提供公共产品•政府可以应用财政政策和货币政策来促进经济行政学原理行政与经济19•（1）公共产品•公共产品是相对于私人产品而言。私人产品是谁消费谁付费，一旦某人按要求付费，就享有了对该产品的所有权，非经物主许可任何人不得使用该物。因而私人产品具有排他性和竞争性。•而公共产品则不同，所有使用者无论付费与否都可以从中受益，它具有非排他性和非竞争性。如国防、环保、消防，这些公共产品由于没有直接的利润回报，市场没有动力去提供这类产品，而只能由政府来提供行政学原理行政与经济20•（2）外部性问题•如果外部性问题不能通过市场机制解决，造成成本与收益的不对等，就会影响市场机制的有效配置。•如果外部性问题解决不好，“我栽树，你乘凉”或者“我污染，你治理”，栽树的人就会越来越少，乘凉的人就会越来越多，污染的人就会越来越多，治理的人就会越来越少。这是市场失灵的又一表现。市场不能解决外部性问题，就需要政府部门的介入和干预，借助政府的力量加以矫正。行政学原理行政与经济21•（3）非竞争性（自然垄断）•市场经济的效率来自于竞争，但是有一些商品具有边际成本不断降低的特征。大规模生产可以降低成本、提高收益,产生规模经济的效果。•因此，规模经济的行业极易出现垄断性供给者，也就是自然垄断。自然垄断的存在为政府的干预提供了合理性，政府可以通过自己生产或对私人生产实行管制来使产出更为有效率。行政学原理行政与经济22•（4）信息不完全•信息不完全也称为信息不足或信息不对称，是市场失灵的又一表现。•信息不充分影响到竞争的充分性，如果买卖一方未能获得充分信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。•信息不完全导致了市场失灵现象的产生，因此政府全面信息的提供和服务显然是有必要的。另一方面，由于消费者往往是处于信息不足的一方，所以为了保护消费者的利益，政府的管制也是不可缺少的。行政学原理行政与经济23•（5）公平问题•公平问题涉及道德价值判断，严格地讲不是市场要解决的问题，市场只追求效率。但是，公平问题又影响和制约效率。•社会财富分配不公平，贫富不均，会带来社会的不安定甚至动荡，妨碍经济的发展和市场的正常运行，从而损害了效率。•因此，需要政府部门干预收入的分配，使之实现公平合理。行政学原理行政与经济24•（二）政府失灵与市场化政府•如果完全将市场失灵作为政府行为的依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。行政学原理行政与经济25•政府在对经济干预中的缺陷主要表现在以下几个方面：•①受种种主客观条件的限制，政府的决策有时会出现失误•②不能保证政府的决策始终能够反映公共利益，背离公共利益的决策如果付诸实施，必然不能够实现公共利益的最大化。行政学原理行政与经济26•③政府行政人员并非是公共利益的天然代表，他们也具有自利性,这就有可能沦为某些利益群体的代言人，在这种情况下，其干预就会偏离和牺牲公众利益，而无法实现资源的有效配置。•④政府干预是有成本和副作用的。•⑤由于受政策效应的滞后性、政策效力递减或无效等因素的影响,政府干预的结果有时候是不确定的。•⑥政府干预导致寻租活动的出现。行政学原理行政与经济27•（三）放松规制与回归有限政府•20世纪70年代开始，以美国为首的西方国家发起了一放松规制为主要内容的规制改革运动，主要针对电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业•有限政府职能：确定制度框架；调控宏观经济；提供公共物品和服务；协调和解决社会冲突；特别是群体冲突；治理外部负效应；调节和再分配社会收入行政学原理行政与经济28五、我国政府经济职能的转变•中国目前正处于出计划经济向市场经济过渡的转轨阶段，一方面，许多原本应当由“看不见的手”予以调节的领域，仍然由政府所把持，政企不分的现象尚未根本改变；•另一方面，本该由政府承担的协调职能、服务职能、监督职能却存在许多空白，严重地制约着市场机制的形成与完善。行政学原理行政与经济29我国政府经济职能转变的阶段•1、第一阶段。•时间界限：1978—1984年•（1）对国有企业实行放权让利，使它们在国家统一计划指导下有更多的经营自主权；•（2）大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职能转交给企业性的专业公司或联合公司。行政学原理行政与经济302、第二阶段•时间界限：1984一1992年•（1）为了增强企业活力，特别是同有大中型企业活力，在国有企业的经营方式上实行改革，按照政企分开、所有权与经营权适当分离的原则，扩大企业的生产经营自主权；•（2）国家宏观调控的范围和方式得到了调整和改进，主要是改革计划管理体制，增强经济杠杆在宏观调控中的作用；•（3）培育合理的价格体系；•（4）逐步建立和培育社会主义市场体系等。行政学原理行政与经济313、第三阶段。•时间界限：1992—1997年•市场经济条件下，政府的经济职能被界定在以下方面：•第一，资源配置职能；•第二，收入再分配职能；•第三，稳定经济职能；•第四，市场管制职能。行政学原理行政与经济324、第四阶段•时间界限：1998年至今•政府经济职能的转变落实到国务院的机构改革上。行政学原理行政与经济33（二）我国政府经济职能转变的特殊性•1、我国的市场经济体制不是自发形成的，而是靠政府的外在力量推动的，因此政府在建立和完善市场经济体制方面起着极其重要的作用。•2、我国是后发国家，市场失灵和政府失败的例子在历史上都有先例，我们可以利用后发优势，避免走西方园家的老路行政学原理行政与经济34（二）我国政府经济职能转变的特殊性•3、我国是社会主义国家，在社会主义国家如何建设市场经济并没有先例。探索的道路必定艰难。•4、我国是一个具有独特国情的发展中国家。•人口基数庞大；失业问题日益严重；自然环境恶劣；东西部之间、城乡之间发展严重失衡；传统的计划经济观念和儒家思想与市场经济的法治要求相抵触；贫富差距不断扩大行政学原理行政与经济35（三）我国政府经济职能转变的走向•1、合理界定政府经济职能的范围•2、改进政府干预经济的方式，推动国有企业改革与发展。•3、根据政府角色的重新定位，