论国内区域经济管理中区域政府间关系的规范化

论国内区域经济管理中区域政府间关系的规范化陈章喜陈育纯（暨南大学特区港澳经济研究所）摘要：随着国内区域经济的进一步发展，传统行政区的行政治理模式已越来越不适应经济的发展，目前我国已经进入一个矛盾多发期，在区域发展方面突出表现为地区差距过大、地区间重复建设严重、资源争夺加剧等。因此国内各经济区在增强各自区域主体竞争力、强化区域主体功能的同时，要确保各自区域的经济管理水平与经济发展水平之间相互协调。完善区域管理，需要进一步推进政府区域经济管理的科学化，促使区域政府之间横向关系的规范化。本文首先分析国内区域管理的现状，指出目前国内区域政府间横向关系中存在的矛盾，并在借鉴欧盟经验的基础上，提出区域经济管理中区域政府间关系规范化的实施路径。关键字：区域管理区域政府横向联系规范化Onthestandardizationofregionalgovernments’relationsofthedomesticeconomicmanagementAbstract:Withthefurtherdevelopmentofdomesticregionaleconomy,thetraditionalmodeofgovernancehasbecomeincreasinglyunsuitedtotheeconomicdevelopment.NowadaysChinahasenteredaperiodofmultipleconflicts,likethedevelopmentgapamongregionsistoolarge,regionalredundantconstructionisserious,andcompetitionforresourseisincreasinglyintense.Therefore,whileenhancingthecompetitivenessandstrengtheningthefunctionsoftheirrespectiveregions,thedomesticregionalzonesshouldmakesureofthecoordinationbetweentheeconomicmanagementandeconomicdevelopment.Theimprovementofregionalmanagementmeansthatthegovernmentshouldfurthertheregionaleconomicmanagementinamorescientificwayandstandardizationoftransverserelationsamongregionalgovenments.Thearticlefirstanalyzesthesituationofdomesticregionalmanagement,andthenpiontsouttheconflictsexistinginthetransverserelationsofregionalgovernments.OnthebasisoftheexperienceoftheEU,thearticlefinallygivestheeffectivemeasuresfortheimplementationofthestandardizationofgovernments’transverserelations.Keywords:RegionalmanagementRegionalgovernmentTransverserelationsStandardization国内经济的区域化发展在推进中。国内各经济区在强调各自经济增长优势的同时，强化其区域主体功能，在此基础上谋求各区域之间的协调发展，实现经济等各方面的互利合作。与此同时，由于传统行政区行政的治理模式已越来越陷入“治理失灵”的困境,因而国内对区域经济的管理与区域政府间关系的规范也在探索中。一、国内经济发展的区域特征与区域管理现状1、国内经济区域化发展的总体描述20世纪80年代，由于改革开放的需要，国内采取了由东到西的梯度发展战略，经济发展从东部地区向中西部地区逐步推进，这一非均衡发展战略既符合当时的国情，也有利于加速国内经济区域化发展。为了保证这一战略的有效实施，内国制定了一系列促进东部沿海地区快速发展的特殊政策，包括投资政策、税收豁免、财政自主权等，再加上对外开放、市场化程度高等有利因素，整个东部经济经济得以迅速发展。1然而进入90年代以来，国内区域经济发展不平衡的特征十分突出，2007年东部10省市GDP合计占全国比重为55.2%，中部6省合计占19%，西部12省区市合计占17.3%，东北3省合计占8.5%。东中西部之间的经济发展差距的明显扩大所引发的问题开始受到各方面的广泛关注，经济发展战略也开始由非均衡发展向均衡发展的方向转变。中央在实现了东部沿海开放后，对国内区域发展格局进行了三次重大调整：西部大开发、东北老工业基地振兴战略、促进中部地区崛起，表明在国内由计划经济向市场经济转型的过程中，区域经济将在合作中求发展，在强化各区域主体性功能的基础上，大幅度提高总体的经济发展水平。根据国内目前各区域的经济发展状况，国内基本上已经形成了几大经济区：长三角经济圈、珠三角经济圈（目前正在发展成为包括港澳的泛珠三角经济区）、环渤海经济圈、海峡两岸经济圈、东北老工业基地经济区、西部经济区、中部经济区。在各大经济区内部还形成若干小经济区或城市群，如辽中南城市群、鲁中南城市群、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群、成渝城市群等。国内经济区域化发展，对国内经济区域管理和区域政府间关系提出了新的要求。2、国内区域管理的基本现状（1）重建设轻管理。国内经济区域建设和管理中,比较注重管理的“硬件”--基础设施,而忽视管理的“软件”--人文环境的保护和人的素质的提高，“重建轻管”导致投资效益低下,建设项目无法发挥作用,区域功能难以充分体现。表现为区域管理投入与建设投资增长的比重呈大幅度下降的趋势;管治滞后又使建设好的设施得不到很好的维护。（2）管理理念单一化。主要表现为:一是把区域管治与发展中的“发展”单纯地理解为主要是经济增长和物质性扩张,其结果或者是城市社会发展、环境保护被置于次要地位,或者不能把经济、社会、环境整合起来进行发展与管理;二是把区管治与发展中的“管治”理解为政府单一主体的行为,并以建立在传统科层制基础上的行政性行为为主导。（3）区域管治的监督机制薄弱。目前国内区域管治中对权力的监督以行政体系内部的自纠自查、自我监督为主,包括上级对下级的监督和部门的自我监督,而这两种监督的衔接和自身监督又不完善。而从公众参与、监督的角度看，尽管不少地方已实行了政务公开制度,但监督制度本身具有的缺陷、信息不完全透明以及对新闻媒体严格的管制制度等,基本上没有形成对管治有效的监督约束和法律保障。（4）政府“越位”、“缺位”、“错位”现象普遍。国内区域管治中普遍存在着“越位”、“缺位”和“错位”的现象。在“越位”上，政府插手不该管的事情,及运用本部门的权威和其他便利条件,制定某些符合部门利益的规章制度,管了许多不该管的事。在“缺位”上，政府部门应该管理的领域却又没有部门管理,如建立和完善社会信用秩序,提供充足的公共品和各种社会服务,政府的工作却经常不到位。在“错位”上，政府与企业、市场分工不清,行使了一些不该由政府行使的职能。政府管理虽然达到了预期目标,但投入与产出比例失调,管理成本高昂。（5）非政府组织独立性不强。公众参与度不高。在“强政府、弱社会”的管理体制下,大都市区各类社会组织发育相对迟缓,各种功能也不够健全。有些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的,很难拥有独立的意志和活动,不得不将相当一部分时间和精力用于完成本来需要政府部门完成的工作,而在发动市民参与区域管治方面又相对有限;非政府组织的独立性大于依赖性;对地方政府的挂靠过紧;自我规范性不够,自律性不强,社会监督缺位。（6）公众参与度不高。受传统文化等各种因素的影响,绝大多数市民的行为仍呈现出明显的顺从性与依赖感,没有形成良好的公众参与机制,加之受权限的约束,公众参与仅限于有限的范围之内,所采取的程序非常复杂,而参与形式又很单一。（7）区域管治的行政协调主体缺失。以大都市区域为例，其发展一般经历三个阶段:以2集聚城市化为主的大都市区形成阶段;集聚与扩散并行的大都市区形成阶段;多个大都市区的空间联合阶段。从集聚城市化为主的大都市区发展到多个大都市区的空间联合,当超出了一定行政范围之后,就出现了没有明确行政主体的大都市区,由此导致行政主体的缺失,这种现象在京津冀和长三角非常突出。部分大经济区行政主体的缺失,是长期以来制约区域政策发挥作用的主要瓶颈。二、国内区域管理与区域政府间的横向联系1、国内区域政府间横向关系规范化的原则（1）市场化原则。新公共管理理论认为:“市场不仅在私营部门存在,也在公共部门内部存在”;政府不是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构,而是负有责任的企业家,公民则是其“顾客”和“客户”。政府要树立以顾客为导向的市场营销和社会营销意识,区域管治的目标是达到经济区域秩序与活力的协调统一。在市场经济条件下,政府退出直接的市场竞争,以一个矛盾协调人、服务者的身份出现在企业、团体和市民面前,让更多的私营部门参与公共服务的供给。（2）民主化原则。国内传统的区域管治是单线型的政府行为运作,而随着城市法制化、民主化进程的加快,现代大都市区管治越来越需要市民和非政府组织的参与,而市民和非政府组织参与城市管治的积极性也不断增强。（3）信息化原则。要解决愈来愈复杂的区域管理问题,就要靠现代化的方法和手段。通过管治的信息化,加强信息的获取、处理、分析能力,提高科学决策水平,建立起完善的政府信息数据库、专家决策咨询体系,提高政府决策的科学性和民主性。2、国内区域政府间横向关系中的主要矛盾（1）区域政府间的制度障碍。在协调区域政府间横向关系的实践中遇到的主要矛盾在于各区域政府间通过各自的法律规范和政策规范而形成的制度壁垒。由于国内在相当多社会管理领域还没有制定全国性法律，中央政府反而授权区域政府自行制定相应的政策，随着区域政府权力的加大，区域间的制度壁垒愈加频繁。目前，国内法律规范之间的纵向冲突已有一定的解决方式，然而政府间横向法律规范的处理还有所欠缺，因此必须建立区域一体化的协调机制，消除区域政府间制度上的障碍。至于区域政府间因政策规范而形成的冲突，由于行政规范都是各行政机关基于自身情况制定的，因此有所冲突也是在所难免的。行政规范冲突如果发生在同个行政区域，那么通过行政复议机制就可解决，但如果发生在不同区域之间，就有可能产生同种现象不同对待的情形，只有对区域法制协调进行进一步的研究才有望解决这类冲突。（2）政府绩效考核制度的不完善加深了区域政府间的矛盾。目前国内考核政府的绩效，主要还是经济实绩，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，还包括计划生育和社会治安综合治理（发案率、上访率等）指标，还有的地方把失业率也考虑在内，重视工作过程与投入，而忽视结果与产出的考核体系首先导了区域政府的行政效率低下，行为短期化，在统计上弄虚作假，其次各区域政府之间争资源、争资金，重复投资、重复建设，地方保护主义严重，加深了区域与区域政府间的矛盾，区域一体化进程受阻。（3）缺乏区域一体化的组织体制。在我国的区域一体化进程中，由于缺乏像欧盟那样的一体化组织体制，导致区域政府间的一体化协作体制无法建立起来，各区域政府间的矛盾无法协调，政府间的规范性关系迟迟无法建立。另外，即使政府之间经过协商签订了“宣言”“协议”等政策性文件，由于缺乏组织化的政府协调机制，这些政策缺乏法律效力，最多只是一些指导性意见而已。3、国内区域政府间横向关系不规范产生的问题（1）重复建设及产业结构趋同。尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，但其更为显3著的特征往往是产业结构趋同、层次不高以及效益低下，也就是通常所谓的“规模不经济”的问题。盲目的重复建设和扩张表面上反映了各地政府追求经济发展的雄心壮志，但事