高速公路建设投融资管理

第四章高速公路建设投融资管理第一节概述第二节高速公路投融资分析第三节高速公路建设主要融资方式第一节概述一、我国公路建设投融资管理发展过程1．第一阶段，从1979年到1983年1980年，基本建设投资由原先的无偿拨款改为有偿贷款1981年，我国实施第一步利改税1983年，国家开征能源交通重点建设基金2．第二阶段，从1984年到1986年1984年国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》，推行招标投标制度，代替行政分配任务制度，建立工程承包，实行基建物资和设备供应单位企业化，开始引进市场竞争机制。1985年国务院批准征收汽车购置附加费，全部收入作为国家公路建设发展基金的一项来源，由交通部按国家规定统一安排。3．第三阶段，从1987年到1992年在1987年，国家经委明文规定对基建投资项目必须进行国民经济可行性论证；借鉴世界银行等国际组织规范化的建设项目可行性论证经验和程序，凡未进行论证或论证达不到规定指标的，一律不予立项。1988年国家批准了对贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道实行收取车辆通行费的文件。1992年交通部发出《关于深化改革、扩大开放、加快交通发展》的通知，进一步明确了对外开放、积极引进外资的态度，扩大了外资引入规模。4．第四阶段，从1993年起至今按照1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1997年党的十五大会议精神，开始对公路的经营管理和产权制度进行了改革尝试，并取得了可喜的成果。(1)改革对公路的投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相应风险约束机制。(2)拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债券、股票等多种形式筹集资金。(3)出售现有收费公路的全部或部分经营权（包括出售给外商），从获得的收入再投入新路建设，滚动发展。(4)地方政府对辖区内原有公路（有的是国道、省道）作价入股与他人（包括外商）合作组建法人股份公司，利用外资改建旧路或修建新路。(5)选择经济效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行股票，在金融市场融资。(6)地方政府将公路建设与土地开发相结合，指定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条件，与他人（包括外商）合作，建设公路，即所谓“以地换路”。(7)少数地方政府将某些交通规费使用权（如交通建设基金、过路费、过桥费、客货运附加费等）交给企业（包括中外合资企业），用于建设公路或偿还筑路借款。(8)许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素（资金、劳务、物资、技术、信息）市场，利用市场机制完成公路建设资源的优化配置。二、国外公路建设资金来源、筹措方法及管理公路建设资金的来源及筹措方法公路资金的管理公路建设资金的来源及筹措方法世界各国的公路资金来源与筹措方法大致上可分为六类：（1）国家财政拨款；（2）公路使用者税收；（3）公路收费；（4）社会集资；（5）金融机构借贷款；（6）其它。国家财政拨款在一些不实行公路税收制的国家中，公路资金的主要来源是国家财政拨款（包括中央财政拨款、地方财政拨款和建勤方式）。前苏联干线公路的建设资金列入国家基建计划，由国家预算拨款，公路建成后交所在的加盟共和国（或州）管养，管养费列入加盟共和国（或州）的预算。在意大利，与汽车相关的税收不作为公路建设的专门资金来源，而是收进国家财政，然后每年再由法律决定公路管理局拥有的国家财政中公路资金预算额，这也是国家对公路建设与养护实行财政拨款的普遍形式。公路使用者税收大多数国家以征收公路使用者税收作为公路资金来源。从国外公路税收实践情况来看，公路税大致上分为：①汽、柴油及汽车轮胎、配件材料与易耗品的消费税；②汽车购置税；③车辆使用税，包括车辆登记、牌照、汽车质量（单轴及整车质量）、汽车驾驶员执照等税。主要典型国家公路税收情况日本根据日本关于公路建设资金的有关法律规定，日本用于公路资金的税收共有两类八种:①国税，包括汽油税、石油液化气税、汽车质量税；②地方税，包括轻油交易税、汽车购置税、地方公路让与税、石油液化气让与税、汽车质量让与税（让与税即税收中，中央政府划给地方支配的税收部分）。主要典型国家公路税收情况英国英国的公路资金主要由中央政府的拨款和地方政府的资金构成，国家对公路的拨款来自国家的收入。国家收入来自多种渠道，但其中一个重要来源是对机动车辆的税收。在国家财政收入中，机动车税收一般占全国税收的11%～12%，远远超出国家对公路的支出，因此可以认为，这种税收就是英国用于公路的资金。英国对机动车的税收主要有三种：车辆注册税、车辆燃油税和增值税。主要典型国家公路税收情况法国法国在1951年颁布的《公路投资特别基金法》明确规定对公路使用都以燃油税纳税为主，多方筹集公路资金。主要税收包括汽车油料税、车辆购置税、车辆使用税、车辆通行税和其它（如特种税）税收。①汽车油料税；②车辆购置税；③车辆使用税；④车辆通行税；⑤其它税收。主要典型国家公路税收情况美国美国公路资金来源渠道主要包括：（1）公路使用者税；（2）财产税；（3）通行费。其中公路使用者税是最主要的资金来源，组成如下：①燃油税；②车辆注册税及其它相关税收；③重车使用税主要典型国家公路税收情况其它国家其它国家如德国，公路资金部分通过燃油税及车辆税来解决，其余为联邦政府预算。加拿大公路资金来源主要为征收车辆牌照税、燃油税等。公路收费许多国家收费公路的建成，主要是依赖于社会资金和金融机构借贷款，所以在使用期间都向公路使用者收取公路通行费，用来偿还贷款本利和一部分股息或者红利。一般在建设费用的本息还清后，该设施停止收费，成为免费设施。也有些国家在合同收费期满后，政府通过合法程序规定延长收费期，其收入并入公路资金用于滚动再建新的高速公路。社会集资社会集资是集中社会闲散资金，用于公路建设，主要方式是发行股票、债券。在许多发达国家，公共设施的股票是投资者的热门，很具有吸引力，有的几乎具有硬通货的地位。许多国家高速公路经公司成功发行股票、债券，为公路建设筹集到大量资金，促进了公路建设的发展，同时保证了投资者的利益。以美国为例，发行公路债券曾经是公路资金来源的重要方式。美国发行的公路债券有三种：全面责任债券、有限责任债券和收入债券。金融机构借贷款为弥补公路资金的不足，特别是大规模兴建高速公路面临大量资金的缺口问题，向金融机构借贷款（尤其是国际金融机构）是有效的筹集资金的方式。这种方法也称为项目融资。项目融资是指为一个特定的项目（如公路）筹集资金，其偿还完全依赖于该项目所产生的现金流量。通常提供资金的单位包括银行及特定的援助机构（不包括政府与政府之间的援助性贷款）。对公路项目而言，融资的着眼点是公路项目现金流量的稳健性，项目本身的经济效益必须良好，公路建成后，按照一定的标准收取的通行费至少应能达到偿还借贷款本金及利息的水平。其它其它方式的资金来源主要有公路经营权有偿转让、公路沿线服务设施特许开发收入等。公路经营权有偿转让，是对已建成的公路通过转让，使政府提前收回公路建设成本，由承让公路经营公司（或联合体）在合同期限内收费经营。合同期满后，政府收回经营权。公路沿线服务设施特许开发收入，是指政府通过一定程序给开发经营者特许权，让其在公路沿线规定范围内开发经营公路服务设施，如停车场、加油站、餐饮住宿服务业等，通过一定形式收取费用（如英国为盈利收入的30%）作为公路资金来源。公路资金的管理各国公路资金的管理一般按照国家的有关法规，依据公路分级管理的原则，由中央和地方共同实施。近年来，随着收费公路的发展，许多国家对利用私人资金建造的高等级公路进行公司化管理，这部分公路资金在政府公路部门的宏观调控下，由公路公司实施管理。中央政府对公路资金的管理各国政府对公路资金管理的主要任务是决定公路资金的分配权与使用权，一般都是先由各国立法机构对每年的公路资金总额进行审议和批准，然后再根据法律规定对批准的资金进行分配和管理。具体管理制度包括三种形式：公路基金制；国家预算拨款制；混合制。公路基金制公路基金指国家为保证公路建设的投入而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金。很多国家都建立了公路基金制，以保证公路事业所需的资金。公路基金的主要来源是国家对公路使用者及公路相关的各方面收取的税费，某些国家也从其它财政收入中划出部分资金并入公路基金，资助公路建设。美国是典型建立公路基金制的国家，1956年通过的《联邦资助公路法》规定建立“公路信托基金”，基金主要财源为机动车燃油税及相关税收，专用于各州的联邦资助公路和联邦直辖区内的公路。国家预算拨款制国家预算拨款指公路资金来自国家财政部门的收入，没有专门定向的来源。国家定期根据国民经济发展需要和投资政策对包括公路部门在内的国民经济各部门的预算进行综合平衡，经权力机构批准后，对各部门分配资金。前苏联解体后，这种拨款制正逐渐被淘汰，究其原因有二个，一是在这种制度下公路建设资金得不到保证，常常因各种原因被挤掉或消减；另一个原因是公路使用者税收用于公路建设更具有合理性和公平性，易于被国民所接受，其投资资助法案和预算在国家立法机关容易通过。混合制混合制指既有公路专项基金，又有国家拨款的资金管理体制。印度是典型的混合制国家。印度对公路的投资要经中央政府批准。资金的具体管理机构是中央政府的航运和运输部下属的公路局，公路局管理国家投资，又管理中央公路基金。印度立法机构于1929年颁布法令确立中央公路基金，指定财源为汽油税。基金使用办法为：20%由中央留存，用于支付基金的管理及公路科研、交通调查等费用；另外80%由中央政府根据各邦的汽油消费量拨给各邦。1976年3月，印度通过立法确定公路基金专用于公路发展，是公路资金的主要来源。除中央公路基金外，印度政府还通过拨款方式帮助各邦建设和改善稍低于国道的公路，并根据规划部门的建议，对邦际和有重要经济意义的公路的建设、养护和改善提供专项资金。第二节公路建设投融资分析一、公路建设投资的性质与分类根据其性质和特征划分为三个大的类别：竞争性项目投资基础性项目投资社会公益性项目投资竞争性项目投资就是不用政府代劳的产品（劳务）生产投资的领域，它们由企业自主决策，自担风险，自负盈亏，所需资金可向银行借贷，贷与不贷也完全由商业银行根据项目的盈利情况自己决定。这一类固定资产投资在经济社会中每日每时都在大量发生，属于由市场机制配置资源的范畴。政府对竞争性项目的管理方式是用产业政策引导，不进行行政干预，用项目登记备案制度代替原先的行政审批，以市场机制来规范竞争性项目的投资。基础性项目投资就是进行国家基础结构建设的项目。基础结构（道路、铁路、水库、电站、机场等）是社会管理资本，是支撑一国经济运行发展的基础，它决定着一个国家经济活力（工业、商业等）的水平。基础结构主流上是公共产品，但它们又具有一定的商品属性。根据上述特性，中央政府与地方政府应对基础性项目投资应当进行管理。国家全局性的重大项目由中央政府负责，本地的基础性建设项目由地方政府负责。资金可通过国家财政投资和融资、国家开发银行等政策性银行以及金融债券等渠道筹措。社会公益性项目投资社会公益性产品（服务）是典型的公共产品。由于这些产品（服务）没有商品属性，完全不能用市场机制实现其生产和资源的配置，其建设项目必须由政府负责，其资金必须从国家税收收入中开支，由政府通过国家财政统筹安排。当然，除国家财政开支外，社会公益性项目也应广泛吸收社会各界资金，以扩大社会公益性项目的资金来源。公路建设投资项目的性质公路建设投资项目的性质应属于第二类——基础性项目投资。虽然公路提供的通行服务主流上是公共产品，具有一定社会公益性，但公路的某些商品属性，尤其是级差效益，使公路建设投资既不宜完全列为社会公益性项目，也不能完全列为竞争性投资项目。公路建设所需要的各种投入要素，可以通过市场机制来实现资源的最优组合。但是，公路建设投入要素的市场配置，并不影响公路建设项目自身是基础性项目投资的性质。二、公路建设投融资的指导思想和目标