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1第11章贸易政策的非关税措施11.1非关税措施概述11.1.1历史变迁与特点关税不是实施保护以避免外国竞争的惟一手段。在国际贸易中存在着各种各样的非关税措施，被自由贸易论者称之为非关税壁垒（Non-tariffBarriers-NTBs）。它泛指一国政府为了调节、管理和控制本国的对外贸易活动，从而影响贸易格局和利益分配而采取的除关税以外的各种行政性、法规性措施和手段的总和。从历史上看，早在重商主义时期，限制和禁止进口的非关税性措施就开始盛行。1929-1933年大危机时期，西方发达国家曾一度高筑非关税壁垒，推行贸易保护主义。尽管如此，“非关税壁垒”这一术语是在关贸总协定（GATT）建立以后才逐渐产生的。真正把非关税措施作为保护贸易政策的主要手段开始于20世纪70年代。其原因是多方面的。首先是各国经济发展不平衡导致的，这是非关税壁垒迅速发展的根本原因。美国的相对衰落，日欧的崛起，特别是20世纪70年代中期爆发的经济危机，使得市场问题显得比过去更为严峻。以美国为首的发达国家纷纷加强了贸易保护手段；其次，战后在GATT努力下，关税大幅度减让之后，各国不得不转向用非关税措施来限制进口，保护国内生产和国内市场；第三，70年代中期以后，许多国家相继进行了产业结构调整，为保护各自的经济利益、纷纷采用了非关税措施来限制进口；第四，科技水平迅速提高，相应地提高了对进口商品的检验能力。通过检验，可获得各种商品对消费者健康的细微影响，从而有针对地实行进口限制。例如对含铅量、噪音大小的测定等等。这一点，应持一分为二的态度；第五，非关税措施本身具有隐蔽性，不易被发觉，而且在实施中往往可找出一系列理由来证明它的合理性，从而使受害国据以进行报复。最后，各国在实施非关税措施时相互效仿，也使这些措施迅速扩大。经过多年的演化发展，20世纪90年代以来，非关税壁垒呈现出形式更加隐蔽、技巧更高的特点，以致于很难区分其保护是否合理。具体来看，大致有以下几方面变化：第一，传统制度化的非关税壁垒不断升级。如反倾销的国际公共规则建立后，在制度上削弱了其贸易壁垒的作用，但频繁使用反倾销手段又使其演化为新的贸易壁垒。第二，技术标准上升为主要的贸易壁垒。由于各国的技术标准难以统一，使技术标准成为最为复杂的贸易壁垒，并常常使人难以区分其合理性。第三，绿色壁垒成为新的行之有效的贸易壁垒。一些国家特别是发达国家往往借环境保护之名，行贸易保护之实。第四，政治色彩越来越浓。发达国家甚至利用人权、劳工标准等形成带有政治色彩的贸易壁垒，大肆推销其国内人权标准，干涉别国内政。据不完全统计，非关税壁垒从20世纪60年代末的800多项已上升至21世纪初的2000多项。无论非关税壁垒如何变化，与关税措施相比，它均具有以下几个明显的特征：（一）有效性。关税措施主要是通过影响价格来限制进口，而非关税措施主要是依靠行政机制来限制进口，因而它更能直接地、更严厉地且更有效地保护本国生产与本国市场。（二）隐蔽性。与明显地提高关税不同，非关税措施既能以正常的海关检验要求和进口有关行政规定、法令条例的名义出现，又可以巧妙地隐蔽在具体执行过程中而无需作出公开规定，人们往往难以清楚地辨识和有力地反对这类政策措施，增加了反贸易保护主义的复杂性和艰巨性。（三）歧视性。一些国家往往针对某个国家采取相应的限制性非关税措施，更加强化了非关税壁垒的差别性和歧视性。（四）灵活性。关税是通过一定立法程序制定的具有一定延续性的贸易政策，在特殊情况下做灵活性调整比较困难。而制定和实施非关税措施，通常可根据需要，运用行政手段做必要的调整，具有较大的灵活性。正因为如此，非关税壁垒已逐步取代关税措施，成为各国所热衷采用的政策手段。211.1.2非关税措施的类型为了更深刻地认识非关税措施的特征以及积极应对其不利影响，我们有必要对繁多芜杂的措施进行区别和归类。站在不同的角度，非关税措施大致可以归纳为如下几种类型：第一类：从制定主体角度，可分为内生性非关税壁垒与外生性非关税壁垒。其区别在于是本国自主决定还是由外界压力或通过谈判达成协议决定。如1981年美国单方面规定从中国进口的羊毛衫配额为18.73万打，即为自主配额，属于内生性措施。目前，大多数“自限协定”或“有秩序销售协定”均是通过谈判达成的，就属于外生性的措施。第二类：从实施手段的特性角度，可分为制度性非关税措施与技巧性非关税措施。前者如利用进口配额、许可证、反补贴、反倾销、海关估价、原产地规则、政府采购等制度形成制度性壁垒，后者如利用技术标准、质量标准、环境标准、劳工标准、商品检验、包装、标签等形成技巧壁垒。技巧性壁垒的隐蔽性极高，看上去似乎并不违背国际贸易的公共规则，但内容却变幻莫测，行之有效，使人防不胜防。它不仅直接阻碍了来自别国商品的进口，出口国为适应其看似合理的要求，还要对生产要求、技术标准、产品规格等做出一系列的调整，增加了不合理的成本和费用负担。第三类：从影响方式及程度角度，可分为直接影响性、间接影响性以及溢出或旁及影响性非关税措施。此种分法是联合国贸发会议在20世纪80年代所做出的。直接影响性的非关税措施，是出于保护国内产业、加强国内产业在国外市场的竞争力的考虑，而采取的对外国进口方面限制和对本国出口进行限制或激励的措施，如配额、许可证、进口押金制等。这类措施对贸易的限制很明显，亦比较直截了当；间接影响性措施从表面上看是出于其他目的而制定的，比较含蓄，不易发现，但仍被怀疑具有隐藏的限制贸易动机。如质量标准、广告数量、海关程序等。旁及性或溢出性措施是指并非主要针对贸易，却不可避免地导致国际竞争条件失常，从而对贸易发生影响的一些非关税壁垒措施。这类措施有政府对某种或某类商品在生产、销售和分配方面的垄断，影响贸易的产业结构和地区发展政策，政府特定的国际收支政策措施、关税制度的不同，国家社会保险制度的不同，折旧期限制度的不同，政府资助的防卫、航天和非军事采购引起的需求变动，国家标准和规定及做法的变动，国外运输费和国家批准的国际运输协定，结构成本等等。第四类：从实施目的或作用机制角度，可分为数量限制型与成本价格型非关税壁垒。这是联合国贸发会议在上述分类中的进一步解释。前者是通过直接限制进口商品的数量或进口金额从而直接达到有效限制进口的目的，如配额、许可证、国内采购法规、国内含量规定等；后者是通过直接影响进出口商品或国内产品的成本进而削弱外国商品的竞争力来达到限制进口的目的。如运费差别待遇、海关估价做法、环境标准、劳工标准等。为了更清晰地了解非关税措施的主要形式及其特性，我们将其归纳如下表所示：表11-1非关税措施分类表影响程度作用机制直接影响间接影响溢出或旁及影响3控制数量配额、许可证自愿出口限制进出口禁令当地含量要求混合规定禁止性政府采购政策直接影响贸易的投资措施通讯工具限制广告数量和市场限制间接影响贸易的投资措施产业和地区发展政策特定的国际收支政策税收制度的差异国家社会保障制度折旧期限的差异国家订货的规模效应国际运输协定影响成本进口附加税反倾销措施、补偿关税进口押金制国内费用的差别待遇海关估价外汇管制包装、标签规定质量、卫生、环境标准安全、劳工标准报关程序披露规定和行政指导专业服务中的许可证、文凭销售证规定资料来源：⑴赵春明等：《非关税壁垒的应对及运用》，人民出版社2001年版，第271页；⑵刘力等：《国际贸易学——新体系与新思维》，中共中央党校出版社，1999年版，第143页；⑶李金亮：《狭义国际经济学》，暨南大学出版社，1992年版，第196-197页。经本章作者推敲、整理成表。下面，我们对一些常见的（传统的、新型的）非关税措施作以简要解释和分析。11.1.3进口配额及其经济效应11.1.3.1进口配额（ImportQuotas）的类别进口配额又称进口限额，是一国政府在一定时期（如一季度、一年）内，对于某些商品的进口数量或金额加以直接限制。在规定的期限内，配额以内的货物可以进口，超过配额不准进口，或者征收较高的关税或罚款。它是进口国实施数量限制的主要手段之一。根据控制的力度和调节手段，进口配额可分为绝对配额和关税配额两种类型。1.绝对配额（AbsoluteQuotas），即在一定时期内，对某些商品的进口数量或金额规定一个最高限额，达到这个数额后，便不允许进口。在具体实施过程中它又有三种方式：⑴全球配额(GlobalQuotas；UnallocatedQuotas)。它属于世界范围的绝对配额，对来自任何国家或地区的商品一律适用。主管当局通常按进口商的申请先后或过去某一时期的进口实际额批给一定的额度，直至总配额发放完为止，超过总配额就不许进口。⑵国别配额（CountryQuotas）。即在总配额内按国别和地区分配给固定的配额，超过规定的配额便不准进口。实行国别配额可以使进口国家根据它与有关国家和地区的政治经济关系情况，分别给予不同的配额。国别配额又分为单方面配额和协议配额。单方面配额又称自主配额，是由进口国单方面规定在一定时期内从某个国家或地区进口某些商品的配额；协议配额是由进口国与出口国双方通过谈判达成协议规定的某种商品的进口配额。⑶进口商配额（ImporterQuotes）。进口国政府把某些商品的配额直接分配到进口商。分到配额的多寡决定着进口的多寡。发达国家政府往往把配额分给大型垄断企业，中小进口商却难以分到或分配的数量甚少。2.关税配额（TariffQuotas）。即对商品的进口绝对数额不加限制，而对在一定时期内，在规定的配额以内的进口商品给予低税、减税或免税待遇，对超过配额的进口商品则征收较高的关税或附加税甚至罚款。可见这种配额与征收关税直接结合起来了，具有一定的灵活性。4[专栏11—1]关税配额实例例1：1992年12月，欧共体农业部长会议决定，从此后，欧共体对拉美国家的“美元香蕉”征收20%的关税，即每吨征收117美元而且年限额为200万吨，如果超过限额还要征收170%的税金。在这200万吨进口限额中有三分之一还必须来自法国、英国、西班牙等国的殖民地。此前，香蕉是少数没有受发达国家配额限制的大宗农产品之一，作为欧共体成员国的德国原来一直免税无限制地主要从中、南美国家进口香蕉，每年高达140万吨。这样，拉美香蕉出口国每年损失4亿多美元，因此，该关税配额遭到了拉美国家的强烈反对。例2：在2000年12月16日至2001年12月31日，俄国实行原糖进口配额制。总额为365万吨，第一季度为115万吨，第二季度为150万吨，第三季度为60万吨，第四季度为40万吨，对此征收5%的关税。超过额度部分征收30%的关税，但每公斤关税不低于0.09欧元。【选自赵春明等：《非关税壁垒的应对及运用》，人民出版社2001年版，第275页。】关税配额措施的显著特征是它拥有两个调控手段：一是配额数量，二是配额内外的税率。由此又产生了三种形式：⑴当关税配额的配额内关税税率等于0或近似等于0时，配额数量对进口有绝对的限制性。采用这种配额的商品往往是进口需求大，国内价格没有优势的生活必需品。⑵当关税配额的配额数量较大，配额内的进口数量可能会满足国内的需求，此时真正起作用的关税税率是配额内税率，配额外税率实际上不起作用，只形成了一个保护框架。⑶当关税配额的配额外关税税率很高时，有接近进口绝对配额的趋势。11.1.3.2进口配额的经济效应进口配额的经济效应如图11-1所示。假定实行进口配额的是个小国，则当该国采取这一措施时，不会改变国际价格。图中Dd、Sd分别为该国某进口商品的国内需求及供给曲线，Sf为出口国该商品的供给曲线。在自由贸易状态下，该进口国国内产量为OQ1，消费量为OQ2，进口量为Q1Q2。此时国内价格与国际价格是一致的，均为P1。PSdSf+dEDP2abcdP1SfeBGghDdOQ1Q3Q4Q2Q图11-1进口配额的经济效应5设某进口国规定某商品进口配额为ED，则该国国内购买者面临的供给曲线将不再是Sf水平线（可无限供给），而是国内供给曲线Sd与配额量ED的叠加，即Sf+d，是Sd向右平移ED距离后得到的。从图中可以看出，实行进口配额后的供求平衡点为D，进口国国内价格开始与国际