如何正确界定地方融资平台公司

如何正确界定地方融资平台公司江苏省国信集团（2010年5月）一、引言国有投资公司始于20世纪后期，是我国政府投资由“拨改贷”再到“贷改资本金投入”的结果，政府通过委托代理制将国有资产委托给国有投资公司,使其作为国有产权代表,依据市场化原则,通过对生产经营企业的参股、控股、投资、出卖股份等,对国有资本进行运作,形成国有资本运营体系，实现国有资本保值增值。目前仅中国投资协会国有投资公司分会70多个成员企业掌控的总资产就超过了1万亿元①。经过多年的发展壮大,国有投资公司已经成为我国国有经济发展的重要力量，在解决经济发展瓶颈、引导社会资金投向、推动全社会经济发展等方面发挥了非常重要的作用。江苏省国信资产管理集团有限公司（以下简称“国信集团”）也是在顺应国家投融资体制改革的背景下，为了进一步整合地方国有企业资源，充分发挥服务地方经济发展的积极作用，于2001年8月经省政府批准，在江苏省国际信托投资公司和江苏省投资管理有限责任公司基础上组建的大型国有独资企业集团。2006年底，集团与江苏省国有资产经营控股公司合并重组，在证券、银行、酒店旅游、房地产和社会文化事业等领域注入了新资源。集团从事授权范围内的国有资产经营、管理、转让、投资、企业托管、资产重组以及经批准的其他业务，注册资本金为人民币100亿元。多年来，我们依托资源和功能优势，精心打造了以电力为主的能源产业平台，投资了核电、火电、水电、天然气、新能源等40多家能源企业；精心打造了以信托为主的金融服务业平台，拥有银行、证券、信托、保险、担保、租赁等优质金融资源；精心打造了以房地产开发、酒店业为主的不动产业平台，介入了江苏软件园、南京奥体中心等实业投资领域，为江苏区域经济发展作出了积极贡献。近日，国家审计署南京特派办对江苏省2009年政府性债务进行专项审计调查时，将国信集团列为融资平台公司进行延伸调查，部分商业银行也将国信集团列为融资平台公司，按照检查地方融资平台的要求，对国信集团的各项贷款、融资进行“解包还原”检查工作。若被定性为地方融资平台公司，国信集团会在银行贷款、中国银行间票据市场进行票据融资等方面受到诸多限制，将在很大程度上影响集团未来生产经营资金的筹措，极大地不利于集团未来的发展。而此前，国信集团在银行间票据市场进行操作时，监管部门又未像对待地方融资平台公司一样进行相关限制。至此，一个无法回避的课题摆在了我们面前，那就是像国信集团一样的国有投资公司到底是否属于地方融资平台公司。二、地方融资平台的定义及发展历程关于“地方政府融资平台”（以下简称“平台”），目前国内尚无标准定义。综合各种定义可以得出：所谓政府融资平台是指地方政府为了融资用于地方及城市基础设施的投资建设所组建的城市建设投资公司、交通开发公司、国有资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。“平台”作为地方政府的融资载体，并非新生事物，早在上个世纪90年代，随着城市化进程的加快，我国多个地方就已经有了初步探索。为了解决城市基础设施建设资金缺口，一些地方政府纷纷建立了城市基础设施投资建设管理公司或国有资产管理公司等融资平台，以平台公司作为借款人，将若干基础设施建设项目打包，统一向银行贷款，并以财政出具的还款承诺作为偿债保证。这种“打捆（打包）贷款”业务最早由国家开发银行开办，随之各家商业银行纷纷涉足，后因存在风险隐患在2006年被监管部门叫停。此后，以重庆为代表的一些地方政府对政府融资平台的机制进行了规范和完善，通过制度创新将政府融资平台推入新的发展时期。2009年3月，为应对国际金融危机冲击，落实中央政府4万亿元投资计划的配套资金，人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。至此，平台得到了监管部门的支持与肯定，各级地方政府融资平台发展步入高潮。通过地方融资平台，各级地方政府加大了铁路、公路、城市基础设施的建设力度，为2009年我国通过政府投资带动经济增长，从而实现经济企稳，完成保增长任务作出了积极贡献。但与此同时，经过09年大规模举债，地方政府和融资平台的债务状况令人担忧。“目前，全国城投公司3800多家，地方负债超过5万亿。虽中央和地方公共部门债务余额约为GDP的40%或稍低些，明显低于60%的欧盟控制线，但西部多省地方负债水平达到了200%，负债总额已远超地方一年可用财力的总和，有的地方甚至达到地方可用财力几年的总和。”②对于地方融资平台由于偿债能力不足可能引发的财政风险和系统性金融风险，中央政府已经给予了高度重视。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝公开提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入2010年宏观政策重点的工作。最近，财政部正积极牵头制定旨在规范地方政府融资平台的文件；同时，银监会也正对地方融资平台项目贷款进行“解包还原”、锁定现金流等整理工作。要正确处理好地方融资平台问题，其中很重要的一点就是加强监管，而监管的前提就是清楚界定地方融资平台的组成部分，这就包括明晰一个国有投资公司是不是属于地方融资平台公司。三、地方融资平台公司的正确界定虽然国有投资公司都服务于地方经济发展，服务于政府对经济发展的决策，为政府提供投融资功能，但由于创立的基础，所涉足的行业，创立的本质作用存在差别，国有投资公司的定性也就会有所不同。有些是贯彻政府决策投融资建设社会基础设施的，这类国有投资公司可能就属于地方融资平台的一部分，还有些是代表政府行使出资人的职能对国有资产进行管理，实现其保值增值，所涉足行业为竞争性行业的，这类国有投资公司或许就不属于地方融资平台的组成部分。那么，到底如何界定一个国有投资公司是不是地方融资平台的组成部分或者是不是地方融资平台公司呢？以国信集团为例，对照国家审计署对地方融资平台公司的定义：“由地方政府通过财政拔款或注入土地、股权等资产设立，具有为政府承担公益性（基础性）项目投、融资功能的企业”，我们认为国信集团是自主经营、自负盈亏的实体企业，不属于地方融资平台公司。其主要理由：一是从融资平台公司的定义上看，国信集团的成立未通过地方政府财政拨款或注入土地、股权等资产设立，是按《公司法》要求在对原江苏省投资管理有限公司和原江苏省国际信托投资公司进行集团化重组改制的基础上组建而成的国有独资公司。成立以来已形成能源、金融、不动产等市场竞争性实体经济板块，涉足医药、旅游、酒店等多个市场领域。二是从对举债所筹集的资金用途和担保形式上看，融资平台公司所筹集资金用于公益性（基础性）项目，一般提供财政性担保，而国信集团2009年借款取得144.5亿元资金，均通过信用方式获取，未经任何形式的财政性担保，所筹措资金主要用于竞争性实体经济，用作各成员企业补充生产经营资金、购买煤炭等原材料、调整债务结构等方面，未用于政府公益性设施建设。此外，2009年下半年在中国人民银行明确要求地方融资平台公司暂停进入银行间票据市场进行票据融资的情况下，中国人民银行审核批准了国信集团在中国银行间票据市场注册39亿元中期票据，并于2009年12月、2010年3月分别成功地发行了5亿元和16亿元的中期票据。综上所述，国信集团是从事金融和能源等实业投资为主的竞争性企业集团，不属于地方融资平台公司。四、结论清楚界定一个国有投资公司是否属于地方融资平台公司将会为监管工作带来很大便利，将会在很大程度上提升监管成效，对象清楚，病理找到，再对症下药即可药到病除、恢复健康，因此，值得花大力气做好这项工作。虽然国信集团不属于地方融资平台公司，但作为省属国有企业，我们时刻牢记服务江苏经济发展的使命，一直致力于为江苏经济社会事业建设多做贡献，也一直以监管部门对地方融资平台公司防范债务风险的高标准、严要求指导自己抓好风险防范工作，努力实现自身持续健康发展，不断促进江苏经济平稳较快增长。