中国地方财政收入问题研究

公共经济评论2006年第7、8期1中国地方财政收入问题研究中国社会科学院财贸所杨志勇摘要：地方政府收入包括税收、国有资本收益、收费以及其它非税收入。其中，最为主要的是税收收入。本文主要从政府间收入划分的角度讨论地方财政收入，特别是地方税问题。本文首先分析了税收收入划分在政府间财政收入划分中的地位问题，进而介绍了税收分享的两种基本思路，即依税种本身属性和受益原则进行税收分享，并分析了各自的利弊。本文对单一制国家和联邦制国家的不同特征的税收分享模式进行了比较分析，归纳出简单的国际经验，即税收分享模式的选择应该更多地基于国情。再接着回顾中国税收划分的演变状况，最后对中国税收分享问题，特别是与地方财政（基层财政）收入有关的问题提出看法。一、政府间收入划分的理论分析现代政府间收入划分，主要是税收分享。税收分享从理论上说有两种基本思路。（一）税收分享在政府间财政收入划分中的地位和作用税收分享问题必须在政府间财政收入框架内进行探讨。政府间财政收入应该如何划分？各级政府都有哪些收入权限？各级政府所筹集的收入比例应该如何界定？现代政府财政的主要收入来源是税收，因此收入划分最主要是税收分享问题。也正因为如此，现代政府间财政关系（财政体制）的具体形式，常被称为“分税制”财政体制。政府财政收入来源还包括非税收入——国有资产收益、收费、公债等等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。现代市场经济国家，国有经济规模偏小，更重要的是，盈利性国有资产收益微乎其微，因此，大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。中国目前的问题有些特殊，还有庞大的国有资产规模，但只是经济体制转轨时期的特殊情况。不过在目前，中国的财政体制客观上还存在着如何利润的划分的问题。①收费往往对应于财政所提供的服务，从理论上说，是哪一级政府财政提供的服务，就应该由那一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。在实行财政联邦制的现代国家中，每一级财政都是相对独立的，因此，从理论上各级政府都应该有发行公债的权利。一般说来，中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的①张馨（1996）结合中国具有众多国有资本的现实，指出中国的财政体制应该是分税与分利相结合的财政体制，这说明国有产权在财政体制的确立过程中具有重要作用。无疑，国有产权在当前转轨经济中具有重要作用。从市场经济的角度来看，市场能够更发挥作用的，政府就不应介入，现在介入的，以后也要逐步退出。随着改革的进一步深入，国有产权的作用也将逐渐从提供利润形式的财政收入逐渐转为弥补市场失灵。因此，从市场经济的要求来看，国有产权所提供的财政收入中最终所起到的作用极为有限，政府的主要收入形式还是税收。从而，在规范财政收入方面，财政体制的设计最主要的还是要考虑如何进一步规范政府间的税收收入划分和支出责任划分问题。中国地方财政收入问题研究2焦点往往在地方政府的发债权上，地方政府具备什么条件才可以发行公债上。对于收入划分问题的解决，首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是，收入用于满足支出的需要。这一点与整个财政收入是要用于公共支出的目的要求是一致的。但问题在于，不同级别财政是否都应该拥有足够的收入，以满足各自支出的需要。如果各级财政都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要，那么各级财政之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此通常认为，地方政府不应该拥有充分的财权，这样，中央政府可以对之进行调控，以维护一国的统一。这样，地方政府要么在收支相抵之后留有资金缺口，要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府。那么，地方政府财政资金缺口或者所上解的收入规模应该有多大？简单地说，这个规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要。太大容易导致地方政府缺少最基本的激励，影响地方政府组织收入的积极性。也就是说，无论如何地方收支应该大致相抵。这样，不同级别财政的收入应该根据其所承担的职责，所要实现其功能而定，基本做到“财权与事权相一致”。但在实际中，一般都是从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分财政收入。就整体规模而言，通常这样划分的地方财政收入是不足以满足地方财政支出需要的。与此同时，中央财政收远大于支。这样，地方财政支出的不足部分很大程度上要依靠中央财政的转移支付得以解决。当然，如果地方收入与支出差距过大，也会影响到地方获得财政收入的积极性。因此，许多国家都强调建立地方税系的重要性，以发挥地方在征税过程中的积极性。（二）税收分享的两种基本思路税收分享可以有三种方式：分税种、分税率、分税收收入。分税种，即将税收根据税种分为中央税（国税）、地方税（地税）（或者再加上中央与地方共享税）。分税率是指不同级别的政府对同一税基（征税对象）课以不同的税率，分别征收。①分税税收入是指先把税收收入由统一的税务机构征收上来之后，在不同级别政府之间进行划分。大量关于税收划分的讨论，都集中在税种的划分上。各国实践差异性极大，除了关税是中央税、财产税是地方税是共同点之外，其他税种划分可谓五花八门。从理论分析的角度看，税收分享所选择的依据不同，结果也有较大的差别。从理论上说，税收分享方法大致有两种思路，一是根据税种本身属性在中央政府和地方政府之间划分税收；二是根据受益原则确定税权。（1）依税种本性进行税收分享①政府间税收划分，时常伴随着政府间税基分享的问题。所谓税基分享，指的是两个或两个以上级别的政府在一个共同的税基上征收各自的税收。税基分享的方式主要有三种：对某一税基分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收；对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分享；只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。选择何种形式，取决于对效率和公平的权衡。公共经济评论2006年第7、8期3若依税种本身的属性划分税收，大部分税收收入应由中央政府征收。①例如，塞利格曼三原则要求税权的划分应根据效率（efficiency）、适应（suitability）和恰当（adequacy）所原则进行。效率原则要求，哪级政府征税效率高，就由该级政府征税；适应原则以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的属地方；恰当原则以税收负担公平为划分标准，若为公平目标而设的税，归中央征收。另外，迪尤就税权的划分提出了效率原则和经济利益原则二原则。前者与塞利格曼相同；后者则以增进经济利益为标准，税收的划分应以归属何级政府更为有利于经济发展，不减少经济收益为标准。②如果根据一个税种由哪级政府征收给经济带来效率损失更小作为标准，那么大部分税种必须划归中央政府，地方以地方税收入承担较大比重政府支出责任的需要不能保证，其缺陷也是明显的。这种方法没有将收入和支出责任结合起来，可能带来某些负面影响。按此方法划分税权，地方只能取得较少份额的税收，地方公共支出可能因之缺少约束力。地方政府可能以收入太少为由替自己的低效率辩护，从而影响政府支出的效率。由此，现实税制征收的收入可能无法满足支出的需要，从而引发新一轮增税，最终导致企业和个人税收负担的加重。实行这种税收分享方法的结果是，地方的收入缺口只能考中央的转移支付来弥补。倘若如此，地方政府支出的相当大部分，就不是靠本级收入，这可能助长地方政府的消极行为。地方可以依此为借口，将职责未能很好地完成归咎于中央政府没有补足充分的收入。另外，即使地方政府按照中央确定的税率课征巨额税收，它仍可以无效率地花钱，并将之归咎于没有办法筹集足够的资金。只要地方能从中央处有效获得资金，财政资金的使用效率就可能大打折扣。当然，如果能够通过有效办法约束地方政府的支出行为，那么，地方收入缺口所可能引发的问题就不会出现。（2）按受益原则进行税收分享按受益原则进行税收分享，就是要求各级政府应根据支出的需要课征收入，而且，税收应与公共支出相对应。这种方法的不利之处是它可能增加税收征管成本，但其有利之处是它符合“谁受益，谁付款”的原则，从而可以增加对地方政府经济行为的监督，从根本上促进整个政府体系服务效率的提高，因此，它是建立现代社会民主财政制度的客观要求。持这种税收分享标准的人认为，不能单凭税种自身特征确定其归属，应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，即依据受益原则进行税收分享，保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。实行分级财政体制的目的之一是为了在规范化的条件下给地方更多的激励，由于中央政府对地方政府经济行为缺少充分信息，很难判断其是否具有经济效率，因此，如果地方不能依靠自身取得大部分其所需收入，那么地方就可能将支出上的不称职（低服务水平）归咎于中央政府。因此，“花钱的负责筹资，支出数可以得到民主控制。”由地方提供公共产品，除了地方政府比较了解当地情况这一原因外，还有地方政府在收①这就是现行税制结构而言。如果现行税率能够得到较大的调整，情况可能发生变化。②关于塞利格曼和迪尤的税收收入划分理论，参见平新乔（1992，363－364页）。中国地方财政收入问题研究4支的调节上具有更多的灵活性。在市场经济条件下，中央政府税收征税的立法程序，往往需要经过较长时间才能完成。相比之下，地方政府立法征税，所需要的时间可能较短。这也是在分级财政体制下，有必要赋予地方税收立法权的原因。担心地方税收立法，妨碍整个国家税法的统一性是片面的。有多种途径可以防止这种可能性的出现。其中，宪法和税收基本法是防止地方侵害整个国家税法统一性的有力保障。地方拥有税收立法权，既可以按照各地具体情况的不同情况，发挥地方税的灵活性，更好地提供公共产品，还可以进一步规范地方政府收入。正是由于地方缺少税收立法权，地方政府出于收不抵支的考虑，拼命增加非规范性收入①。如果赋予地方税收立法权，显然可以使地方政府实际上支配的这种无名有实的“地方税”以更多的监督，起到积极作用。必须指出的是，税收收入划分不仅仅是要确定哪些税种提供的收入或哪些税收收入归中央，哪些归地方的问题，它更重要的是要确立一套约束机制，保证不同级别财政的相对独立性。因此，许多国家都赋予地方一定的税收立法权，保证地方收入的相对弹性。同时，地方还要有一定的发行公债的权力，当收不抵支时，作为相对独立的财政主体，可以通过发行公债弥补其赤字。当然，这些都需要相关法律作为保证。给地方较多的税权，从实践上看也可能出现一些问题。例如，无效的税收制度（inefficienttaxsystems）可能因此产生。一般说来，有效率的税收要求对缺少弹性的商品征收重税，反之，征收轻税。假设对整个国家来说，资本的供给固定，但资本跨辖区是高度流动的。每个辖区认识到如对资本征收大量的税，只会导致资本从本地流出，最终结果更加糟糕。理性的辖区只会对资本征收轻税，甚至提供补贴。这就是税收竞争的负效应。在现实中，我们看到许多地方为了吸引外资，许诺较多的税收优惠条件，影响到经济的正常运行的为负，反之，给政府压力。促进政府有效运作的是税收竞争的正效应，在税收分享上，要考虑如何减少税收竞争的负效应。如果从一个国家的角度来看，效率要求对资本征收较高的税，因为，资本总体供给缺少弹性。税收分享中还要注意征税的规模经济。各地独立征税可能无法利用征税中的规模经济。各地都要为税收征管投入资源，这可能是重复投入，而通过税务机构的联合，就可以节约征税成本。这在征税过程中是值得考虑的。二、税收分享模式得国际比较②世界上有多种税收分享模式，如以美国为代表的税权分散模式、税权相对集中的德国模式、以日本为代表的税权适度分权模式、以法国为代表的税权高度集中模式等等。本节将简要介绍一些主要国家的税收分享模式，在此基础之上归纳税收分享的国际经验。①非规范性收入主要发生在地方，且越是基层政府，它所占政府可支配收入的比重越大，（樊纲，1996）可见规范“非规范收入”在构建地方公共财政框架中的作用。②本节主要参考靳东升主编（2005）、孙开（2004）和许善达等（2003）。公共经济评论2006年第7、8期5（一）税权分散得美国模式美国作为联邦制国家，其税权是分散的。联邦和各州政府都拥有独立的税收权力，地方政府的税收权力由州政府赋予。联邦政府征税必须按照国会通过的法律进行，税收的开征、停征