中国政府间收入划分状况及税制改革靳东升现行中国政府间的收入划

中国政府间收入划分状况及税制改革靳东升现行中国政府间的收入划分形式主要是实行分税制的财政管理体制，分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。一、中国政府间收入划分及税制改革的现状中国政府间收入划分尚没有以法律的形式固定下来，省级以下的收入分配关系也不规范。在中国，提起中国政府间收入划分或中央与地方关系，往往是指中国的中央政府与省级地方政府之间的税收收入划分关系。（一）中央与地方税收收入划分根据1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，中国的中央政府与省级地方政府实行分税制财政管理体制，税收收入划分为中央政府固定收入、中央政府与省级地方政府共享收入和地方政府固定收入三部分。近几年来，虽然经过几次调整，但是大的基本框架没有改变。1、中央政府固定收入包括：消费税、关税、船舶吨税、海关代征的增值税、车辆购置税和对储蓄存款利息征收的个人所得税。2、中央政府与省级地方政府共享收入包括：（1）增值税（不包括海关代征的增值税，中央与地方基数部分为：75：25，增量部分为1：0.3）；（2）营业税：铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府；（3）企业所得税：部分国有大型企业（铁路、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和海洋石油、天然气企业）缴纳的部分归中央政府，其余部分中央政府分享60%，地方政府分享40%；（4）外商投资企业和外国企业所得税：海洋石油、天然气企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央政府分享60%，地方政府分享40%；（5）个人所得税：中央政府分享60%，地方政府分享40%；（6）资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府（目前暂不征税），其余部分归地方政府；（7）印花税：股票交易印花税收入的97%归中央政府，其余部分和其他印花税收入归地方政府；（8）城市维护建设税：铁路、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。3、地方政府固定收入包括：房产税（城市房地产税）、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税（车船使用牌照税）、固定资产投资方向调节税和筵席税。其中，固定资产投资方向调节税和筵席税已经暂时停止征收。（二）税制改革的现状中国现行的税制是1994年税制改革后形成的基本框架，虽然十几年来没有根本性的、大范围的税制改革，但是新世纪以来，也进行了一些重大改革。1、改革出口退税制度，降低关税税率。自2004年1月1日开始降低增值税出口退税率，由15%的平均出口退税率降低3个百分点，出口退税率降至平均12%。退税额由中央与地方共同负担（75：25）。2005年进一步调整部分产品的出口退税，对一些高能耗和国内资源短缺的产品停止退税或调低出口退税率。调整中央与地方出口退税分担比例，基数不变，超基数部分中央与地方按92.5：7.5的比例共同负担。按照中国加入WTO组织的关税减让承诺，不断降低关税税率。2006年的关税总水平已经降为9.9%。2、进行增值税改革的试点。根据中共中央、国务院《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发[2003]11号）的精神，对黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市从事装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业及经批准的军工产品和高新技术产品，扩大增值税抵扣范围，购进固定资产所含增值税进项税额可以抵扣销项税额。3、取消农业税。2000年开始农村税费改革，2006年全国彻底取消农业税，标志实行了2600年的古老税种从此消失。减轻农业负担1000多亿元，其中农业税336亿，“三提五统”和教育集资700多亿元。还取消了各种不合理收费，农民得到了很大实惠。取消农业税包括废止农业税、牧业税、农业特产农业税和屠宰税。新设对种植烟叶征收的烟叶税。4、调整消费税。2006年4月1日起，对消费税进行重大调整，新增高尔夫球及球具（10%）、高档手表（20%）、游艇（10%）、木制一次性筷子（5%）、实木地板（5%）等税目；增列成品油税目；取消护肤护发品税目；调整白酒类、小轿车、摩托车和汽车轮胎税率。调整和改革后，11个税目增加为14个税目。5、改革个人所得税。自2006年1月1日起，将工资、薪金所得的费用扣除额从800元增加到1600元，外籍人员从4000元增加到4800元；个人所得年收入超过12万元和在两处以上取得工资、薪金所得或者没有扣缴义务人的纳税人，应按规定办理纳税申报。6、改革资源税。分别提高了部分省（区）的煤炭、锰矿石、钼矿石和原油、天然气的资源税税额标准。对石油企业开征具有暴利税性质的原油征特别费。（三）中国中央与地方收入关系的现状自1998年以后，作为反映中央财力增长的相对指标—中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高，中央财政向地方财政的返还和补助（包括税收返还、专项补助和一般性转移支付等形式）数量也逐年增加（见表1）。资料来源：《2003年财政年鉴》和公开发表的财政部长的年度预决算报告。二、中国政府间收入划分及税制改革的设想中国政府间收入划分主要表现为中国的分税制财政体制，中国的分税制财政体制又与税收制度紧密联系。因此，研究中国政府间收入划分的问题必须联系中国的分税制财政体制改革和税收制度的改革。（一）现行中国政府间收入划分体制存在的问题由于中国正处在完善社会主义市场经济体制的进程中，中国政府间收入划分也正处于不断完善过程中，现阶段仍然存在许多问题。1、尚未解决政府间财政的纵向不平衡问题。首先，政府间纵向的不平衡表现在：中央财政收入扣除向地方财政的财力转移以后，实际可支配财力只占全部财政收入（不包括债务收入）的16％，省以下地方财政实际可支配财力占84％。其次，省以下地方各级政府的财力状况也存在不平衡，县乡基层财政困难是突出的表现。从省以下各级政府的财力状况看，地级市政府集中了较大的财力。2、尚未解决地区间财政横向不平衡问题。1994年以后，尤其是实施西部大开发以来，12个省市区经济发展速度都超过了自己历史最好水平，但是从东西部地区之间的差距来看，呈现继续扩大的趋势。资料来源：林凌：《东西部差距继续扩大》，2004年7月6日《中国经济时报》。3.公共财政的建立刚起步，新的财政管理制度正在建立过程中。庞大的预算外资金和各种政府基金既没有全部纳入预算管理，也没有通过政府会计制度加以反映、管理和控制。4.政府间税权划分方面的改革尚没有实质性的推进，地方政府的税收管理权限过小，不利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾。（二）完善分税制财政体制的思路随着经济和财源的发展变化，税制改革已经变得越来越迫切，条件也越来越成熟。现有的中国政府间收入划分的分税制财政管理体制也越来越不适应形势发展的要求，需要配合税制改革同步进行。完善分税制财政体制的基本思路如下。1、以各级政府的事权范围为依据，但突破事权与财权相统一的束缚。政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，事权需要的财力，测定各级政府的税源能力，按税源与履行事权需要的财力差额提供转移支付。2、减少预算级次，实现分级管理。传统财政管理体制强调“一级政府，一级财政”，造成大量的资金浪费和基层财政资金的困难。在新一轮体制改革中应突破“一级政府，一级财政”的束缚，减少预算执行的级次，取消市（区）级和乡级财政，从制度上根本解决基层财政的困难。3、赋予地方政府一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，赋予省级政府一定的税收立法权，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。4、以税种自身的特征为依据划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上要把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税（关税、所得税、消费税等）；把税源分散、宜于发挥地方优势、不影响全国统一市场的税种或税源划为地方税（财产税、车船税、城市维护建设税、耕地占用税、印花税和契税等）；把征收面宽、与生产流通直接相联系、税源波动较大、收入弹性大的税种划为中央与地方共享税（增值税、所得税、资源税等）。5、加强和方便税收征管。分税制财政管理体制的税种归属还应考虑加强和方便税收征管，作为一种财政管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行税收征管和纳税人履行纳税义务。（三）税制改革的基本思路深化税制改革的目标是要按照建立社会主义市场经济体制的要求，在流转税和所得税双主体并重，其他税种辅助配合的税制结构基础上，建立起一个能适应经济波动并进行有效调节、体现国家产业政策、促进国民经济持续快速健康发展和满足国家财政经常性预算正常需求的税制体系。这次对税制的调整、改革、完善，是在现行税制基础上进行的，是1994年税制改革的巩固、深化、发展。党的十六届三中全会决定确定的总的指导思想是：按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。适应发展社会主义市场经济和新时期、新形势的要求。根据以上思路，在具体税制改革包括以下一些主要内容：1、在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型。2、适时开征燃油税。3、合理调整营业税征税范围和税目。4、统一各类企业税收制度。5、实行综合和分类相结合的个人所得税制。6、改革房地产税收制度，实施城镇建设税费改革，稳步推行统一规范的物业税并相应取消有关收费。7、在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。8、加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革，切实减轻农民负担，创造条件逐步实现城乡税制的统一。主要参考文献：1、刘佐《中国税制概览（2006年版）》经济科学出版社2006年4月第一版2、赵云旗《中国分税制财政体制研究》经济科学出版社2005年5月第一版3、于淑俐/唐晓波“我国省级政府间财政能力的差别”《山东工商学院学报》2004年第5期4、国务院发展研究中心课题组“中国政府间财政转移支付制度的现状、问题与完善”《经济要参》2005年第28期5、贾康/阎坤“改革省以下财政体制及其配套改革”《上海财税》2005年第7期6、贾康“中国财政改革：政府层级、事权、支出与税收安排的思路”《改革》2005年第2期7、楼继伟“完善公共财政框架促进和谐社会建设”《人民日报》2006年4月26日第11版8、倪红日“突破‘事权与财权统一’”《财经》2006年第7期作者单位：国家税务总局税收科学研究所联系电话：63417403传真：63417992电子信箱：[e-mail]