211-加强税收宏观调控促进区域经济协调发展

加强税收宏观调控促进区域经济协调发展12加强税收宏观调控促进区域经济协调发展宁夏税务学会课题组摘要：保持国民经济持续、均衡、协调增长是各级政府实现宏观调控的最主要目标，也是税收调控的基本任务之一。当前，因地制宜，制定区域经济发展政策已经成为中央政府总体政策体系的一个极其重要的组成部分，税收政策无疑也成为政府推动区域经济发展的重要手段。税收不仅是改善投资环境、引导资金流向的重要杠杆，而且也是弥补投资环境不足的重要因素。笔者试图通过介绍国外区域经济发展的经验，结合我国当前区域经济发展中税收政策实施的分析，在坚持科学发展观、构建和谐社会的前提下，探讨如何加强税收调控，促进区域经济发展的问题，不妥之处敬请批评指正。一、国外在区域经济发展上的主要做法区域经济开发问题，从理论到实践是一个区域发展战略的调整问题。区域经济发展不平衡，是世界各国长期以来普遍存在的现象。为此，各国为缩小地区发展差距方面都在不断努力实践，很多国家在实施政府干预的同时，遵循市场规律、经济规律，注重发挥法律和税收政策的手段，取得了良好的效果，为促进区域经济发展发挥了应有的作用。（一）制定经济落后地区开发和发展的法律机制美国政府开发西部取得成功的一条重要经验，是依靠制定法律给予充分保证。美国在1785年，就制定了第一个促进开发西部的土地法令，规定以每英亩1美元的价格向垦殖者出售，最少出售单位为640英亩。此后，又不断制定了一些灵活多样的土地开发优惠政策，将出售土地的最小面积降为160英亩。在19世纪，美国国会先后通过了《土地先购权法》、《宅地法》、《鼓励西部植树法》和《沙漠土地法》等。承认占地者的合法权益，促进西部土地的大规模开发。其他国家，如日本于1950年制定了《国土综合开发法》、德国于1969年颁布实施了《改善区域经济结构共同任务法》，英国于1934年、法国于1955年也分别制定有关地区发展的法律法规。大多数发达国家在对落后地区的开发过程中，都是首先建立开发落后地区的法制，从法律高度规定国家对不发达地区经济发展给予的高度重视，对加速落后地区的发展起到了积极的促进作用。（二）运用税收优惠政策促进落后地区的开发法国政府为促进西部欠发达地区的经济发展，规定对参与欠发达地区发展相关的所有经济活动，包括创办工业和第三产业，视情况可享受全部或部分税收优惠，具体有行业税、劳工税、不动产转让税等等。这一举措，可以使新建企业或公司减少大约80%的税额。此外，为加速资金周转，还将新建企业的折旧率由原来的5%提高到25%。1984年为改造老工业区，公共经济评论2005年第10期13政府决定对从1983年开始在老工业区新建的公司和企业，免征地方税、公司税和所得税3年，期满后仍可享有50%的减免税优惠。（三）政府给予必要的财力支持，加强落后地区的基础设施建设政府加大公共投资力度，帮助落后地区从事高速公路、铁路、大型水利设施、大型航空港、通讯设施、重要桥梁、港口基础设施建设等措施来提升落后地区经济发展。如美国政府对西部的开发，首先是运河的挖掘和汽船的应用，然后是铁路的建设，这些基础设施的建成形成了通达全国而便捷的交通网，从而加强了东西部的经济联合，促进了全国统一市场的形成。（四）加大经济落后地区教育事业的投资力度和人才开发开发落后地区的人才资源是各国地区经济政策普遍重视的重要问题。早在20世纪60年代，美国投资于全国人口不到1/3的落后地区的教育经费就占联邦支出总额的45%；另外政府还采取补贴等措施鼓励北部的高素质的人员向西部和南部迁移，大批科学家、工程师、专业人员和技术工人向落后地区迁移、流动，寻找新的就业机会，极大地推动了落后地区经济的发展。（五）重视资源与环境保护，实施可持续发展战略美国在开发西部的早期，由于不重视环境保护，实施掠夺式的开发，致使部分地区生态一度严重失衡。因此，从19世纪后期，美国开始注重这一问题，加强资源与环境的保护，将总共近2亿英亩左右的土地重新划归森林地带，建设大规模的水利灌溉工程，并加强了对西部资源的宏观控制与管理，因而较好地推动了区域经济的协调发展。二、我国区域税收政策的现状分析（一）我国目前区域税收政策的体现1.对东部沿海地区，其中主要是经济特区、经济技术开放区、对外开放区、沿海城市，采取的主要是税收优惠，重点适用于该区内的外商投资企业和外国企业。具体包括：（1）对新办的生产性外商投资企业实行所得税税收优惠。即经营期在十年以上的，从开始获利年度起“免二减三”，并限定九个行业，以引导投资。（2）对特定区域和特定项目投资实行税收优惠。即对设在经济特区、经济技术开放区的外商投资企业以及设在经济特区和沿海经济开放区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业分别不同情况，按率减征；对凡属于技术密集型、知识密集型的项目，能源交通、港口建设项目等减征；对从事港口、码头建设的中外合资企业，对外商举办的产品出口企业和先进技术企业及其再投资部分的优惠程度更为宽泛等。2.对“老、少、边、穷”地区的税收优惠。其特点是与社会、民族政策相联系，即税收优惠多体现为对这些地区的扶持与照顾，而属于产业政策方面的税收优惠则很少。具体加强税收宏观调控促进区域经济协调发展14表现在：（1）为贯彻民族政策，对实行民族区域自治的自治区、自治州、自治县的企业，需要照顾和鼓励的，经省、自治区人民政府批准，可以实行定期减免所得税。（2）对革命老区、边远地区、贫困地区的所得税减免等。这些税收优惠政策的实施，在缩小地区间经济发展的差距，促进落后地区经济发展方面也起了十分重要的作用。3．部大开发的税收优惠政策。（1）西部投资进口自用设备免税。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目，在投资额内进口的自用设备，除《国内投资项目不予免税的进口商品目录（2000年修订）》和《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征关税和进口环节增值税。（2）从2001年1月1日起，凡投资于西部国家鼓励类产业企业（包括外商投资企业），减按15%的税率征收企业所得税。（3）从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税。（4）中西部地区企业减免税。从2000年1月1日起，对设在中西部地区19个省、自治区、直辖市属于《外商投资企业指导目录》鼓励类和限制乙类项目及国务院批准优势产业和优势项目的外商投资企业，在享受“2免3减”的现行优惠政策期满后3年内，可减按15%的税率征收企业所得税。4．兴东北税收优惠政策。主要是增值税由原来生产型转变为消费型，固定资产发生的进项税额可以抵扣。由于东北能够得到增值税转型试点这块蛋糕，东北老工业基地的调整和改造将会走上新型工业化的路子，也就是利用高新技术改造传统产业，进而带动产业升级，大大加快这一地区的发展步伐。据统计2004年，东北三省完成国内生产总值15133.9亿元，同比增长12.3%，增幅高于全国平均水平2.8个百分点。东北地区规模以上企业完成增加值4869.6亿元，比上年增长19.7%，是连续多年增长最快的一年。（二）我国区域税收优惠政策分析在我国区域发展战略中，东部和西部的税收优惠政策比较接近，无论是对产业的税收优惠，还是各税种的优惠比例或幅度都可以说明。西部大开发的税收优惠，很多是东部实行多年优惠的横向转移。其特点有以下几点：第一，东西部投资的主体不同。东部主要是外商投资企业和外国企业为投资主体。而西部主要是国家为投资主体，有时会容易随着国家宏观战略的转移而减弱投资扶持力度。第二，投资的项目有很大差异。西部主要投资在基础设施，而东部主要是加工、贸易和服务领域。这几年，东部向西部转移的企业多是高耗能、高污染的产业。在西部一些并非先进技术、品位较低的中小资本大量流入，规模小、技术含量少、污染大、投资周期短的劳动密集型企业进入，并享受税收优惠，就会加速不合理的投资结构和产业结构的形成；如果拒绝这些企业的低门槛进入，就会丧失发展的机公共经济评论2005年第10期15遇。第三，导致地区间经济发展的不平衡。区域税收政策没能很好地反映全方位开放格局下地区经济协调发展的目标。从所得税的优惠政策来看，内资企业所得税中涉及地区税收优惠的内容仅有对“老、少、边、穷”地区规定的优惠待遇，而外商投资企业和外国企业所得税中，却规定了多层次的地区税收优惠。这种倾斜税收优惠政策实施的结果，扭曲了外商投资的地区选择，使东部沿海地区成为吸引外资的重要市场。据统计，自1989年以来，我国所有的经济特区集中在沿海地区的12个省份，而90%以上的外资集中在此。这一方面增强了东部沿海地区经济发展的区域优势，另一方面形成了地区间经济发展的不平衡、收入差距拉大的局面。第四，不利于产业结构的合理布局。东部主要是外商投资企业，对外资企业的产业优惠较之内资企业明显，强调区域调节过于向东倾斜，不利于经济的发展。三、促进我国西部大开发的税收政策建议由于我国幅员辽阔，区域经济发展的速度不同，实行税收优惠政策也存在很多差异，在此,我们只就如何加快西部大开发的税收政策进行如下探讨。（一）实施区域发展税收政策应把握的原则第一，效率优先、兼顾公平。即兼顾重点地区与一般地区，采取以地区倾斜为依托的产业倾斜的税收政策，实现地区导向和产业导向双重作用，发挥东部地区的技术优势和中西部地区的资源优势，将两类地区产业导向与其经济优势和中西部地区的资源优势、经济效益有机地结合起来，实现合理的地域分工。具体来看，一是对西部地区从税收上给予照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税的规定。由于西部大部分省区基本上都属于吃饭财政，财力薄弱，虽然国家给了减税或者免税的政策，实际上大多数都不可能落实；二是在税收政策优惠方面，存在力度不够，导向模糊的倾向。有的是将东部已享受多年的现行优惠政策原封不动地移到西部。这并没有使西部在“横比”上真正享受政策优惠，这样不可能在区域经济竞争中使西部地区真正有效地吸引外资，缩小地区差距，显然不能满足当前西部大开发形势发展的需要。诚然，协调发展区域经济，逐步缩小中西部地区与东部沿海地区之间的差距，更主要的当然需要包括规范化的财政转移支付制度在内的一整套措施。尽管在解决地区间分配公平问题时，主要由规范化的转移支付制度来解决，但在促进区域经济协调发展方面，税收调控也是一项重要的手段。为此，在税收优惠的取向上，今后应逐步由以区域优惠为主转向以产业优惠为主、兼顾地区优惠。要与国家的投资政策相配合，在中西部地区造就一批优势产业，形成地区性的发展龙头，以产业结构的优化带动区域经济的发展。第二，突出国家产业政策。首先，明确产业发展序列，使税收产业政策区域化，引导资金和生产要素的合理流动。东部地区应在现有的工业技术水平的基础上，加强产业结构的调整，把重点放在高新技术产业的开发建设上，实现产品升级换代，加强能源、交通建设，调整农村产业结构；积极发展金融、保险、旅游、信息等现代服务业；中部地区大力加强税收宏观调控促进区域经济协调发展16发展以钢铁为主的原材料建设，搞好资源的开发和利用，积极发展知识技术密集型产业和新型产业，发挥其“承东启西”的作用；西部地区要大力发展农林牧业以及交通运输业，有步骤、有重点地开发能源、矿产资源，发展加工工业。因此，税收政策应当对农业、能源、交通运输、原材料等基础工业和基础设施建设，对高新技术产业、先进技术和产品出口，给予不同程度的优惠，缩小税收政策的梯度差，使全国产业结构趋于合理。其次，区域税收政策要与产业税收优惠政策相协调。对沿海各类经济开放区域的税收优惠政策的制定，应以国家的产业政策导向为主确定优惠税率，并附加有关的限制条件，取消区域差别税率。第三，实现税收调节手段多元化。以直接鼓励方式为主，向间接性鼓励方式转化，是完善税收优惠制度的重要内容。目前我国税收优惠方式多以降低适用税率和直接减免税为主要手段。这种税收优惠方式调节性差，而且效果不明显，不利于组织财政收入以及提高纳税人的自身管理水平。而间接的方式，如：加速折旧、纳税扣除、税收信贷、税收抵免等方式，体现了税收优惠的普遍性和规范性，形成了纳税人的自我约束机制，同时也可以创造出一个良好的税收投资环境