关于调整中国居民收入分配的若干政策建议

210第四篇关于调整中国居民收入分配的若干政策建议本篇只设一章，完成一个任务，即针对前面的所有实证观察及趋势推测和研究结论，讨论调整和理顺中国居民收入分配差别的政策措施，以使中国居民的收入差别,始终保持在适当的区间或范围之内。211第十四章关于调整居民收入分配的政策建议及对一些政策机制的分析在第二篇中，我们分别对全国、城镇和农村的正常收入的差别程度、我国目前城乡及地区差别的现状，进行了详细的测算，并以天津为案例分别详细地分解分析了城镇和乡村居民收入差别的制约因素及其扩大的具体原因，还对中国的城乡贫困率进行了估算，对正常收入差别的近期趋势进行了大致的预测。在第三篇中，我们以几种典型的非法非正常收入为主，分别测算了其对中国全国、城镇和农村收入分配差别的影响程度，并对其他种类的非法非正常收入的影响也进行了大致的估测。从这些分析中得出的基本结论是，中国大多数居民获得的占其收入总量大部分的正常收入的分配，大致是适当的；当然也存在一些不容忽视的问题，如城乡差别过大、垄断行业收入过高，农民收入提高过慢等，需要理顺。然而，中国居民的收入分配差别受非法非正常收入的影响很大，以致于当在收入差别中包括了几种主要的非法非正常收入的影响后，按照一定的标准衡量，则中国居民的收入差别已经相当高，几乎可以用“接近于”或“局部和短期达到了两极分化的程度”来描述。这是中国居民收入分配方面存在的最严重的问题。所以，在本章，我们要针对这些基本的研究结论，从缩小城乡和地区差别、规范行业间收入、打击非法收入和扶助贫困阶层五个大的方面提出一些政策建议，并就一些建议的运作机理略作说明。第一节关于调整居民收入分配的政策建议定量分析表明，目前我国收入分配领域从大的方面讲主要存在如下一些问题：（1）城乡差别、地区差别都过大；（2）富裕阶层为社会所尽责任还不够，贫困阶层的收入水平提高得仍旧较慢；（3）非法非正常收入猖獗，对居民收入分配差别产生了极大的影响，导致了居民收入分配接近或局部和短期达到了两极分化的程度。所有这些现象都是收入分配不规范、不公平的表现，其直接后果是容易引起社会的不安定，阻碍经济的发展。如何规范收入分配，使其更公平，也更具效率？从大的方面看，政府的主要工作重点在于收入分配差别序列的两端：一方面要调减高收入层(上端)的收入，包括抑制乃至消除通过各种手段所获取的非法或非正常收入；另一方面提高低收入层(下端)的收入，使其更快的增长，包括加大扶贫的力度；同时还要逐步缩小城乡、地区及行业差别，鼓励按要素分配呈现的贡献差别，促进中间各社会层级更快发展。具体包括以下几个方面：一、缩小城乡差别的政策措施。中国的城乡差别大已经是一个长期存在的问题了。计划经济时代就很严重，在目前向市场经济转变的过程中也没有得到应有的重视。许多人呼吁解决地区差别，却对城乡差别视而不见。孰不知这是中国居民收入差别中最大的差别，而且我们在前面的分析表明地区差别与城乡差别是相互包含的，地区差别中包含着很大的城乡差别。所以，缩小城乡差别应当切实引起各级政府的重视，采取措施加以解决。我们在第三章中的分析表明，我国城乡差别大的根本原因与传统二元经济体制和过分偏好城市经济的发展战略都有关系。因此，就其实质来说，缩小城乡差别的关键既在于怎样打破二元体制，又在于如何发展农村经济，在于如何提高农村、农业、农民的收入水平。1.打破城乡分割的壁垒。过去我国一直实行城乡分割的户籍制度，并建立了212一系列包括住房、医疗保健、补贴保障等在内的优惠城镇居民的城乡分割的福利制度。这种城乡分割的发展政策极大地限制了农业劳动力向城市的转移。使得农村沉淀积累了大量的剩余劳动力，限制了农业生产率的提高。具体措施包括借鉴国外一些国家的作法，取消城乡二元户口制度，先消除制度障碍。可喜的是近几年，这在许多大中城市中已经开始试行，如山东济南、河北石家庄等等城市已经有了很好的作法。同时大力发展小城镇来加快中国的城市化进程，缩小城乡差别；允许劳动力在城乡间自由流动，给予平等的就业机会（参见本章附录I、II）。2.大力推进农村城镇化，转移剩余劳动力。二元经济理论清楚地阐明了农村贫困的根源就在于农村的过剩人口太多。因此，农村的剩余劳动力如果不能顺利转移出农业，或转移出农村，是不可能从根本上消除农村贫困的。当然，这里所说的转移出农业，除了发展以往作为重点的第二产业外，更重要的是指第三产业，而第三产业的发展则要求村镇人口必须更加集中地达到一定规模。所以这里指的转移出农村，一部分是转移到现存大中小城市里面，另有相当部分实际是要靠农村自身的城镇化来解决。即在农村内部相对集中地发展一些村镇，撤消一些不成规模又不宜管理的、过于分散的小村子。这应当作为一个长期战略性的措施实施才行，而不能作为一个权宜之计。换言之，发展小城镇应当以一个持久的城镇化运动来推动才可以有成效.3.加快农业产业化的发展。城乡差别较大的一个原因是当前我国农业生产率水平较低，因此，缩小城乡差别的一个重要的措施是转变农业的增长方式，优化农业生产结构，推动农业产业化,提高农业的劳动生产率。具体包括：实施科教兴农，普及推广农业科技知识，提高农民知识水平和对农业科技的重视程度；根据各地区农业资源的优势，大力开发农业科技；加强对农业技术人员的培养，形成一支掌握科技致富技术的农业劳动者和技术人员队伍；加强对农田、水利等农业基础设施的建设，改善农业生产条件。同时前文的分解分析表明，农户家庭的多种经营对农户的收入水平影响很大，因此加快农业产业化的重要途径是鼓励农户开展非种植业的多种经营，发展家庭牧场、养渔场等等。4.大力发展农村非农业经济。我们的案例分解分析表明，农村非农业经济已经成为影响我国农民收入的重要因素。全国的统计资料也表明了同样道理，1995年在农村居民的纯收入中，来自第二、三产业的生产性收入占32.65%。因此，发展农村非农业经济对于提高农民收入是非常重要的。具体包括：继续大力发展乡镇企业，实现乡镇企业的第二次创业，可以在信贷、税收、人才流动等方面给予一定的优惠等；完善农村市场体系，各地农村可以根据本地区的优势，积极建立各种集贸市场、专业批发市场、技术市场等；打破地区之间的封锁，促进物资人才的流动等等。5．大力发展农村地区教育事业。教育落后是农村地区经济落后的根本性或者说是基础性的因素。提高农村地区的人力资本存量，特别要增加基础教育的投资。只有这样，才能提高人口素质，提高农民素质为缩小贫富差别打下基础。虽然这是一项投资大、见效慢的基础工程，但其重要性却不容忽视。特别是对于那些落后省份，提高农民素质更是一个亟待解决的问题，否则农业科技难以得到推广，发展农村非农产业、提倡多种经营依然不可能取得实效，这必将导致更大的贫穷与落后。发展农村教育的另一层含义是解放思想，加速观念转变，使农民改变原有的因循守旧、安于现状、重农抑商、安土轻迁以及生死由命、富贵在天的旧观念，迅速与市场经济的观念对接，积极寻找和利用市场机会缩小自己同高收入户的差别。2136．大力发展农村的基础设施。各级政府有责任通过财政措施，在农村地区稳步推进公路、桥梁、铁路、电力、水利等等基础设施的建设，许多发达国家的经验证明，国家的财政政策是农村地区居民脱贫致富的重要政策。我国近些实行积极的财政政策的实践也同样证明，国家投资帮助农村地区发展道路等等基础设施是推动农村经济发展重要途径。这方面的投资量很大，不可能一蹴而就，需要长期稳步推进。另外，同样属于基础性的建设是，要推进农村经济发展所必需的机械、种子、化肥、农药等其他服务业。农村经济的发展是缩小城乡差别的最根本途径。7.鼓励农户增加资本积累。根据前文对农村家户收入及收入差别的分解分析,家庭生产用固定资产对农户收入水平及差别的影响非常显著。固定资产积累影响再生产，制约经营规模。可以通过强化农户家庭财产的私有性等制度创新，鼓励农户自身积累建立“恒产”；另外国家应当通过小额贷款等措施，支持农户积累，从而提高农民收入，缩小城乡差别。当然通过资本积累来增加农户收入，在缩小城乡差别的同时，农户之间的差别通常是要扩大的。这是一部分人先富裕带动全体富裕的必经过程。二、抑制地区差别扩大的政策措施。我们在第二篇中的分析表明，在我国的目前阶段地区差别的扩大具有必然性，因而我们在当前关于地区差别的对策应以控制或抑制其扩大为重点，一定要切实缩小地区差别是不现实的。我们再次证明的“地区差别悖论”即地区居民人均收入差别与地区人均国民收入差别的不一致性，则说明我国的地区差别政策，既要注重地区收入分配政策的运用，也要注重地区发展政策的实施。关于地区间梯度发展的讨论也说明，追求同时的全面平衡发展也是不可能的。因而关于抑制地区差别扩大的政策只能以相对平衡为目标，要处理好发达地区与落后地区、产业倾斜与地区倾斜，梯度发展与均衡发展的关系。就具体的政策措施而言，正如上文中已经提到的，有许多缩小城乡差别发展农村经济的措施，也是缩小地区差别的重要措施,因为城乡差别也是一种地区差别。因而缩小地区差别的某些政策可能与缩小城乡差别的措施是类似的。具体说，包括这样一些政策建议。1.大力推动不同区域间乡镇企业的全面发展。乡镇企业对中国农村经济增长起到了极其重要的作用，但是，我国乡镇企业的发展从地区布局来看并不平衡，东部地区发展较快，而中西部地区发展滞后。西部地区乡镇企业总量小，大约仅占全国乡镇企业总产值的1/4，只占西部工业总产值的1/3，有很大的潜力。因此，对于收入水平相对较低的西部地区来说，大力发展乡镇企业，是缩小与东部地区经济差别的一条重要途径。2.促进要素的区域间自由流动，特别是资金和人才的流动。改革开放以前，江苏、浙江、福建等省收入水平也很低，不但低于全国平均水平，甚至低于西北平均收入。但是，当这些省区首先进行改革开放后，资金（包括外资）和人才都流向这些地区，促进了沿海地区的经济增长。近若干年国家号召开发西部的实践也说明，如果能够全面开放所有省区，对落后地区给予一定的优惠政策，改善基础设施，鼓励人才流动，使得生产要素流动畅通，那么这就是给经济增长向内地扩展，使全国平衡发展创造了条件。3.加快落后地区产业结构调整，发展第三产业。比较分析可以发现，东部发达地区的产业结构多数都是三、二、一或二、三、一的次序，在农业内部种植业与各种经济作物的比例也有较大调整。而落后地区往往相反，对农业、传统工业214以及在农业内部对种植业都过分依赖。因此如果能够采取有效的措施，把经济发展及就业的焦点从一产转向二产再转向三产，那么不但可以加快地区产业结构升级，而且可以增加地区收入，从而缩小地区差别。4.积极发展落后地区的非国有经济。九十年代以来东部沿海地区收入水平迅速上升的一条重要经验就是，构建了一个以非国有经济为主体的所有制结构。对收入水平相对较低的西部地区来说，发展非国有经济，适当减小国有经济比重，活跃其他非公有经济，是缩小与东部地区经济差别的一条重要途径。在市场化取向的经济改革中，非国有及非公有经济是活跃经济、增强竞争力、完善市场结构的一支重要力量。非国有经济的发展一定程度上体现了市场化进程的步伐。从这个意义上说，建立健全社会主义市场经济，会使各地区的收入水平出现趋同的现象，从而使收入差别缩小。5.对落后地区的税收转移与税收优惠。在适当时候，学习德国的作法，对城市和东部发达省区征收“团结税”，补助老工业基地和西部贫困地区。当然，实施税收转移只是一种为西部地区进行输血的方式，真正要从根本上解决西部地区落后的局面还在于增加西部地区自身的造血机能。例如，可以鼓励东部沿海地区富裕了的集体和个人积极参与到中西部地区的开发中来，给予一系列的税收、土地使用等方面优惠等等。同时，也应鼓励欠发达地区学会利用差别，利用“后发优势”和“比较优势”通过改革和开放寻求自身快速发展。6.加强落后地区的交通和教育两大基础工程建设。交通是贫困地区走出来，与发达地区进行交流的必要条件；教育则是提高人的素质的更为基础的条件。中央财政有责任帮助贫困地区进行这两大基础工程的建设，应当建立规范的中央财政转移支付制度、进一步充实和完善区域政策、建立财政拨款制度，支持落后地区的基础设施发展。唯此才