08第8章城市基础设施投资体制管理

程俐骢编著同济大学出版社城市管理概论第8章城市基础设施投资体制管理主要内容第一节城市基础设施的概念第二节城市基础设施投融资体制改革第三节城市基础设施投融资体制改革实践第四节城市交通投资体制第一节城市基础设施的概念一、城市基础设施的含义城市基础设施，亦称市政工程设施，或称城市公共设施、城市公用事业工程，是既为物质生产又为人民生活而提供的一般的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施包括以下内容：城市水源和供水、排水和污水处理、煤气厂和输配管网、集中供热、城市交通和道路桥梁、城市电源和输变电线路、城市邮电通信、防水、防洪、防震等城市防灾设施、城市战备设施、城市园林绿化、环境卫生等设施。二、城市基础设施的作用城市基础设施的作用，是它同其它城市系统构成相互作用过程中所输出的效能。1．促进城市经济发展2．提高城市人民生活质量3．创造城市社会效益4．保障城市安全防洪、排水、消防、防震5．为城市环境优化服务环境效益三、城市基础设施的特性1．服务的公共性和两重性城市基础设施提供的服务是公共的，是为整个城市提供社会化，即为城市的社会再生产提供一般条件。城市基础设施服务的两重性是指它既为人民生活服务，又为物质生产服务。2．能力形成的同步性和建设的超前性城市基础设施能力形成的同步性，是指为满足城市物质生产和人民生活的要求，保持城市基础设施与城市发展的步调一致，在计划安排上，应该使城市基础设施和城市其他设施在形成能力的时间上达到同步。城市基础设施建设的超前性，是指为解决同步形成能力的问题，必须从基础设施建设项目的特点出发，超前于城市其他项目进行建设。三、城市基础设施的特性3．运转的协调性和系统性首先，城市基础设施必须在质和量、空间和时间上同城市发展保持协调，即城市基础设施应该与城市人口、人民生活水平、城市经济、城市房屋建设保持一定的比例。其次，城市基础设施内部各子系统之间的联系也非常紧密。再次，城市基础设施的各项设施都构成一个有机整体或独立系统，不能割裂。每一个子系统内部的各项设施也是互相依存、互相制约的；有些甚至是可以互相替代的。三、城市基础设施的特性4．经营管理的多样性和垄断性各类城市基础设施的补偿方式大有不同，至少可分为三类，即：市场补偿，财政补偿，市场、财政复合补偿。城市基础设施在经营上的垄断性。这里所指的垄断性，仅指特定的服务主体为特定的公共区域服务，并不排斥其他经营形式的存在。第二节城市基础设施投融资资体制改革一、城市基础设施投资的分类二、城市基础设施投融资体制改革的思路三、我国城市基础设施投融资资体制存在的主要问题四、借鉴国际惯例一、城市基础设施投资的分类按照投资和收益，将基础设施各产业分为四种类型：纯公益性项目。即产出服务无偿提供，投资不仅没有盈利，还要从外部补充日常经营费用和维修费用。如生态、环保、防洪排涝、城市道路等项目。低收费项目。即产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利。如灌溉、工程调水供水等项目。一般收费项目。即营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，难以依靠自身积累来完成更新性质的投入。如城市供水、供气、地铁等。能够全部回收投资，而且能够产生资本积累的项目。如特定的铁路线、特定的收费公路及桥梁、隧道独立电厂、电站等。其中有些项目的投资盈利性超过一般竞争性行业如以用户投资而由企业收益的城市电信等。这类项目如放弃垄断，可以增强其公益性。二、城市基础设施投融资体制改革的思路1．开源节流节流的渠道有：（1）政府缩短投资战线，降低投资成本；（2）让民营经济发挥作用，或采用BOT的方式，在城市基础设施、公共品（自来水、煤气）提供领域，降低进入门槛，吸引多方投资；（3）转让城市维护管理权，节省开支。开源的渠道有：（1）土地。公开招标出让经营性土地，实现土地资源价值的最大化；（2）城市的空间资源有偿转让；（3）盘活存量资产。二、城市基础设施投融资体制改革的思路2．融资机制创新项目融资和资产证券化是国际上项目融资发展的新趋势。项目融资是指对需要大规模资金的项目金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来处理。所谓BOT方式，是指建设——经营——转让，通常是由项目东道国政府或其所属机构与项目公司签署协议，把项目建设及经营的特许权授予项目公司。所谓TOT方式，是指东道国把已经投产的项目在一定期限内转让（T）给外资经营（O），以项目在该期限内的现金流量为标的，一次性地从外商哪里容得一笔资金，用于建设新的项目，外商经营期满后，再把原来项目移交（T）回东道国。二、城市基础设施投融资体制改革的思路2．融资机制创新资产证券化是指资产原所有人将具有良好收益前景的资产从母体中剥离出来，通过投资银行等中介机构的运作，将资产收益权转化成向公众发行的证券。二、城市基础设施投融资体制改革的思路3．处理好规模经济与竞争的关系“马歇尔冲突”经济学家马歇尔经济理论中关于规模经济和垄断弊病之间的矛盾的观点。马歇尔认为：自由竞争会导致生产规模扩大，形成规模经济，提高产品的市场占有率，又不可避免地造成市场垄断，而垄断发展到一定程度又必然阻止竞争，扼杀企业活力，造成资源的不合理配置。因此社会面临一种难题：如何求得市场竞争和规模经济之间的有效、合理的均衡，获得最大的生产效率。二、城市基础设施投融资体制改革的思路4．城市建设的资金来源五个资金来源渠道：第一，加强特定税费的征管使用。国家列入财政预算支出的专项拨款；城市维护建设税；公用事业附加税；国有土地使用权有偿使用费；市政公用设施有偿使用费；超标排污费和城市水源费；城建借款、城建周转资金；法律法规允许地方各级人民政府筹集的并用于城市维护建设的资金。第二，土地收益金。第三，充分利用信贷资金，发行债券。第四，拓展融资渠道，实现投资主体的多元化。第五，把公用事业推向市场。三、我国城市基础设施投融资资体制存在的主要问题（1）市政建设计划滞后，审批周期长。（2）市政工程投资多头管理，缺少经营机制。（3）市政建设资金主要靠政府拔款、融资渠道单一。（4）市政工程项目管理部门职责不清，市政建设管理体制还没有完全理顺。现行市政建设体制存在的突出问题，是没有把市政设施作为资产来经营，从而无法实现市政设施的资产保值和增值。四、借鉴国际惯例1．欧美国家的基础设施投资体制美国的基础设施以市场竞争为主，“凡民间能做的事情政府绝对不插手”。铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他交通、能源、电信、也都是民间投资经营，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐助的。唯一例外的是公路全部由政府建设。欧洲国家比较强调政府对经济的介入。四、借鉴国际惯例2．城市基础设施建设方式国有公营模式。即政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或准国有部门按商业化原则经营。国有私营模式。即政府以所有者身份，委托或授予非国有公司（经营者）全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或特许权。私有私营模式。即针对可以由私营企业提供服务的基础设施，允许私营企业或者以直接投资建设增量设施的方式，提供相应的基础设施服务；或者以收购、受让等剥离原来公有股份的方式进入市场，提供竞争性服务。四、借鉴国际惯例3．发达市场经济国家投融资模式按照政府在都融资活动中对社会资源配置参与程度不同，大致可以分为三种模式：（1）市场主导型模式。政府以间接调控为主，主要依靠市场机制，运用经济和法律手段对全社会投融资活动进行引导和调控。如美国、英国。（2）政策引导型模式。政府运用指导性计划进行调控，一方面通过国家预算政策，将预算支出的一部分直接用于国有企业的投资或融资给地方企业。另一方面，对所有企业的生产和投资通过增减税收、价格政策和信贷政策等进行间接调控和引导。如德国、法国、日本等。（3）政府主导型模式。政府直接参与投融资活动与自由市场经济结合起来，通过制定规划、政府参与投入、控制土地、劳动力市场，对企业参股、控股等形式调控，通过财政税收等经济杠杆的作用，进行有效地宏观管理。如新加坡、韩国。第三节城市基础设施投融资体制改革实践一、上海城市基础设施投融资体制改革探索二、重庆城市建设投融资体制改革探索1．上海城市建设投融资体制改革第一阶段，以建立举债机制为重点，扩大政府投资规模。第二阶段，以土地批租为重点，挖掘资源性资金。第三阶段，以资产运作为重点，扩大社会融资。采取多样化的投资融资模式：一是体制创新，在城市轨道交通建设上，引入竞争机制，实行投资、建设、运营、监管四分开。二是政策推进。通过营造政策环境，全面推行社会招商。三是强强联合。打破行业界限，引导大企业集团参与投资，组成由具备一定实力的大企业集团共同出资的项目公司。四是资本运作。发挥上市公司的作用，通过配股、国有股减持和资产经营等资本市场运作途径，拓宽融资渠道。一、上海城市基础设施投融资体制改革探索一、上海城市基础设施投融资体制改革探索2．多元投资格局（1）积极探索以公司为主体的城市建设运作模式。（2）将城市基础设施推上证券市场。（3）引入市政“特许经营权转让”概念。（4）对负责全市城市建设的专职机构实行政策倾斜。（5）市政建设领域的各部门职权分明，协调运作。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索所谓投融资，是指各类主体为提供产品和服务而进行的资金筹措和资金运用的行为。简言之，就是资金的筹措和运用，包括融资和投资两个方面。投融资改革，从政府层面上讲就是指政府负责公共物品的提供，而将公共产品的生产交给企事业单位，通过广泛吸收社会资本参与公共产品市场，提高政府投资对社会资源优化配置调控能力。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索现实经济活动中的资金来源主要是银行贷款、资本市场融资、各类基金投资三大渠道。从银行贷款渠道看，由于银行担心不良贷款比重高，因此银行机构放贷条件比较苛刻，贷款余额增长缓慢。没有银行资金的支持，城市基础设施建设能力弱，要改善基础设施瓶颈制约有困难。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索1．构建融资平台第一，组建建设性投资集团，采取三大保障性措施，增强建设性投资集团的资本实力和投融资能力。（1）“五大注入”充实资本金。一是国债注入。二是规费注入。三是土地储备收益权注入。四是存量资产注入。五是税收返还。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索（2）“三个不”构筑防火墙。一是财政绝不为投资集团作担保。二是投资集团之间不能相互担保，避免出现连环灾难，造成大面积金融风险。三是各投资集团的专线资金不能能交叉使用。财政拨付的专项资金虽然放在投资集团，但使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索（3）“三大平衡”是投资集团必须牢牢把握和严格遵守的最基本的经营原则。一是净资产与负债的平衡，即把资产负债率控制在50%左右。二是集团现金流的平衡。三是投入与产出或资金投入与来源要平衡。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索2．改善融资环境主要采取三大措施：一是实施破产关闭劣势企业，消除坏账；二是处置企业各个资产管理公司的不良债务；三是打包打折集中处理包括国有和民营在内的工商企业在过去向各大商业银行融资形成的不良资产。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索3．组建地方金融机构第一，重组市商业银行。第二，重组西南证券。4．推动企业集团整体上市5．运用好现代融资渠道和金融工具鲁政发[2003]74号：《山东省人民政府关于加快城市市政公用事业改革的意见》2003年10月1日起，山东省打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和工程作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业。按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业