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12010年度经济师考试_财政税收讲义第四部分财政体制和财政政策第十一章政府预算管理理论第一节政府预算的含义及特征一、掌握政府预算的含义政府预算：经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。政府预算的含义从形式上看以年度政府财政收支计划的形式存在的从性质上看具有法律效力的文件其形成过程实际上是国家权力机关审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程从内容上看政府预算反映政府集中支配财力的分配过程从作用上看政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段（1）通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求的平衡。（2）通过调整政府预算支出结构，调节国民经济和社会发展中的各种比例关系。（3）公平社会分配。二、掌握政府预算的基本特征法律性、预测性、集中性、综合性。三、熟悉现代政府预算的多重研究视角（一）经济学视角下的政府预算经济学对政府预算的研究，最为注重的是政府预算的效率问题。（二）政治学视角下的政府预算政治学者认为政府预算本身就是一种政治活动。因此研究政府预算应从分析公共政策的决策过程以及预算如何执行入手。从政治学视角看，预算改革实质上是政治体制改革，是重新构造用于资源配置的公共权力的制衡结构，构造新的政治与行政程序。（三）法学视角下的政府预算法学对政府预算的研究，主要从社会公众通过立法机构规范政府预算行为的角度出发，循着政府行为法制化的线索，考察法律对政府预算各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范。（四）管理学视角下的政府预算从管理学角度的研究，主要强调政府预算的功能性特征，即预算的控制、管理和计划等功能。第二节政府预算的模式2一、掌握政府预算的各种模式分类标准分类结果政府预算编制的形式单式预算复式预算典型形式是双重预算，分为经常预算和资本预算。最早实行复式预算的国家是丹麦和瑞典。预算编制的方法基数预算零基预算预算编制的政策导向投入预算绩效预算二、我国政府预算的模式选择（一）基于预算结构的选择按照《预算法》的要求，我国政府预算改革的目标是逐步建立起公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算等各有分工又功能互补的复式预算体系。组成需要注意的问题1.公共预算公共预算的支出重点主要集中在政权建设、事业发展、公共投资以及部门的收入分配调节四大领域。2.国有资本经营预算3.社会保障预算从国际上看，目前有关社会保障预算编制的模式大致有四种：基金预算；政府公共预算；一揽子社会保障预算；政府公共预算下的二级预算，即半独立性质预算。熟悉其优缺点。（二）基于政策导向的选择——建立预算绩效评价体系第三节政府预算的原则和政策一、掌握政府预算的原则公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性预算年度分为历年制和跨年制。我国实行历年制。二、掌握政府预算政策及内容类型特点健全财政政策资本主义自由竞争时期采用健全财政的标志是保持年度预算收支的平衡。功能财政预算政策政府不必局限于预算收支之间的对比关系、保持预算收支的平衡，而重要的是应当保持国民经济整体的平衡。周期平衡预算政策美国经济学家阿尔文·汉森提出。认为财政应在一个完整的经济周期内保持收支平衡，而不是在某个特定的财政年度或一个日历时期内保持平衡。充分就业预要求按充分就业条件下估计的国民收入规模来安排预算收支--政府预算3算平衡政策就会出现赤字。预算平衡政策主张政府不应干预经济，不应把预算收支作为干预经济的工具，应尽量谋求预算收支的平衡。第十二章政府预算管理制度第一节部门预算制度一、掌握部门预算的含义部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。含义：以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起；财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托；“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。部门预算是一个综合预算。二、掌握部门预算的原则合法性原则、真实性原则、完整性原则、科学性原则、稳妥性原则、重点性原则、透明性原则、绩效性原则三、熟悉部门预算的基本内容类别具体内容部门收入预算1.一般收入预算财政拨款收入预算外资金收入其他收入2.政府性基金收入预算政府性基金包括各种基金、资金、附加和专项收费。熟悉政府性基金管理的原则：全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，余额结转下年继续使用。部门支出预算我国政府预算支出按支出的管理要求划分基本支出预算编制原则是：综合预算原则；优先保障原则；定员定额管理原则。项目支出预算编制原则是：（1）综合预算原则；（2）科学论证、合理排序的原则；（3）追踪问效的原则。第二节政府采购制度一、掌握政府采购制度的含义政府采购是指由财政部门以公开招标、投标的方式为行政事业单位及政府投资项目选择供应商，集中采购所需货物、工程和服务的一种交易活动。二、掌握政府采购的原则我国《政府采购法》确立的基本原则是：公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则4三、熟悉政府采购的基本内容（一）政府采购的基本方式1.按是否具备招标性质分为：招标采购和非招标采购。类型解释1.招标采购按照招标公开的程度公开招标采购通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加投标。是最具竞争性的招标采购方式选择性招标采购公开招标程序，并确定投标人的资格，只选择有资格的供应商参加投标采购的方式限制性招标采购预先不通过刊登公告程序，直接邀请一家或两家以上的供应商参加投标。按投标人的范围国际竞争性招标采购国内竞争性招标采购国际限制性招标采购国内限制性招标采购2.非招标采购单一来源采购（直接采购，无竞争采购）所购商品来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有项目的后续扩充等特殊情况，只能由一家供应商供货。竞争性谈判采购采购主体通过与多家供应商进行谈判，最后决定中标者的方法。适用于紧急情况或涉及高科技应用产品和服务的采购国内或国外询价采购（货比三家）采购单位通过向国内外有关供应商发出采购询价单，在其报价的基础上进行比较确定中标者的采购方法。政府采购实行集中采购和分散采购相结合。纳入集中采购目录或在采购限额标准以上的政府采购项目，实行集中采购。主要的采购方式是公开招标。（二）政府采购的一般程序确定采购需求、预测采购风险、选择采购方式、资格审查、执行采购方式、签订并履行采购合同、采购验收和效果评估。第三节国库集中收付制度一、掌握国库集中收付制度的含义国库集中收付制度就是对财政资金实行集中收缴与支付的制度。其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，因此又称为国库单一账户制度，其核心环节是集中支付。包括三方面的含义：集中收入管理、集中支出管理和集中账户管理。二、国库集中收付制度改革的基本内容（一）熟悉国库单一账户体系的构成及功能账户体系的构成功能（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户国库单一账户为国库存款账户，用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。财政资金的余额只保存在国库单一账户。5（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。（3）财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户用于财政授权支付和清算。（4）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户用于记录、核算和反映预算外资金收支活动，并用于预算外资金日常收支清算。（5）经国务院和省级人民政府批准或授权，财政部门开设特殊过渡性专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。2.了解收入的收缴方式（直接缴库、集中汇缴）和收缴程序3.根据支付管理需要，支出具体分为四类：工资支出、购买支出、零星支出和转移支出了解支付方式：财政直接支付的范围：工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付。财政授权支付的范围：未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。第四节其他主要预算管理制度改革一、熟悉预算收支分类改革1.收入分类改革将政府收入分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等。2.支出分类改革新的支出分类体系将政府支出按职能和经济性质分设了两层既相互独立又紧密联系的支出分类体系。（1）按支出的功能分类按国际通行的分类标准，财政支出按支出功能一般分类可分为四个部分：一般政府服务、社会服务、经济服务和其他支出。我国现在按支出功能设置了类、款、项三级科目，分为17大类。（2）按支出的经济性质分类二、熟悉非税收入管理1.掌握非税收入的概念，核心点：除税收以外的财政资金。注意：广义的政府非税收入是指除税收以外的所有政府收入；狭义的政府非税收入是指除税收和政府债务收入以外的所有政府收入。2.熟悉非税收入与预算外资金的区别与联系，注意我国现在按综合口径管理资金。3.熟悉非税收入的内容：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。4.掌握非税收入的特点：收入的辅助性；形式的多样性；征收分散性；使用的专用性；收费的补偿性。5.了解非税收入存在的前提条件：准公共产品的存在；受益公平原则的要求；降低交易费用的要求；自然垄断和外部性的存在。66.非税收入收缴管理。三、熟悉预算绩效评价体系的建立1.了解西方国家预算绩效评价的主要内容：美国、澳大利亚美国政府绩效评价的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。内容主要包括：立项决策评价、经济效益评价、综合影响评价、持续性和长期评价。澳大利亚政府绩效评价制度主要由财政与管理部组织领导，各政府部门分别实施的。评价的内容：目标的确定是否实际、可行；绩效指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；产出与目标的对比；具体项目的投入产出比较。2.熟悉我国政府预算绩效评价的主要内容（1）绩效考评工作由财政部统一领导，中央各部门具体组织实施。（2）绩效评价的工作程序——准备阶段、实施阶段、撰写和提交绩效考评报告。（3）绩效评价的范围：纳入中央部门预算管理的资金。（4）确立评价指标体系的四条原则：相关性、可比性、重要性、经济性。（5）绩效评价指标包括：共性考评指标和个性考评指标。（6）考评方法：比较法；因素分析法；公众评价法；成本效益分析法。（7）绩效评价结果的运用——提高财政资金的使用效益和效率。第十三章政府间财政关系第一节财政分权理论（熟悉）一、公共产品和服务理论绝大多数公共产品和服务都有其特定有限的受益区域，因此公共产品和服务可以分为全国性公共产品和服务与地方性公共产品和服务。地方政府为其辖区提供相应的产出水平通常要比中央政府对所有辖区提供统一的产出水平更加符合帕雷托效率。从公共产品和服务及个人偏好角度出发来构建财政分权理论框架的，以沃伦斯·欧茨和查尔斯·提布特的理论最具代表性。阐述财政分权理论的经典著作是沃伦斯·欧茨的《财政联邦主义》。二、集权分权理论中央政府是国家利益的代表者，地方政府是地方利益的代表者，因此需要处理政府的集权与分权问题。三、财政联邦主义财政联邦主义为地方分权提供了强有力的理由：（1）地方政府存在的理由是它比中央政府更接近民众，也就是说它比中央政府更加了解其辖区民众的需求和效用；（2）一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共产品和服务进行各自的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。提布特在其著作《地方支出的纯理论》中提出了地方政府之间的竞争理论。上述理由得出结论：（1）为了实现资源配置的有效性与分配的公平性，某些公共决策应该在较低层次的政府进行；（2）地方政府之间也会存在竞争，但这种竞争更有利于资源配置效率的提高。四、俱乐部理论俱乐部理论论证了地方政府的适当规模问题。7第二节政府间收支的制度安排政府间的财政关系主要通过政府预算管理体制具体体现，是财政管理体制的主导环节，占有核心的地位。一、政府间的事权划分1.政府间的事权划分是财政分权管理体制的基本内容和制度保障。2.掌握政府间事权的划分原则：受益