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1财经活页2008年第22期(总第118期)辽宁省财政学会辽宁省财政科学研究所2008年11月25日本期主题：政府间税收划分[按]税收是政府财政收入的基本形式，也是保证政府正常行使职责的物质手段。中央与地方政府间税收的划分，不仅是政府间财政利益的分配，而且也会影响到资源配置的效率、税收调控功能的发挥、税收的行政效率以及地区间的收入分配等重大问题。1994年的分税制财政管理体制改革，以中央税、地方税、中央与地方共享税为主要内容，相应规范了中央与地方间税收划分的基本框架。十多年来，国内外客观环境发展了巨大变化，对政府间税收划分带来许多新情况、新问题，亟须重新改进和完善。政府间税收划分的主要依据、基本模式和主要方式分税有广义与狭义之分。广义的分税是指包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权以及税收收入支配使用权在内的各种税收权限在政府之间的分配。狭义的分税，仅指税种或税款以及税收征管权在中央与地方以及地方各级政府之间的划分。分税制的核心是划分中央与地方的权力边界，为各级政府行使其职能确定制度基础，与之比较，狭义的分税应属于从属层次。一、主要依据1.政府财政经济分级管理的要求。在实行分级财政体制的国家里，如果把税收管理权2限(包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权、税款支配使用权等)全部集中在中央，不给地方一点权限，必将形成地方对中央的严重依附关系，使地方处于既无权又无钱的境地，压抑和束缚地方政府在经济社会事务管理上的积极性和创造性。税收权限及收入的过分集中，又会使税收政策和制度难以符合中央与所有地方政府的实际情况，可能造成决策和管理的失误。实施分级管理的现实状况是，各级地方政府各自都承担着一定的职能和支出责任，这些职能和支出责任的履行需要有相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区的纳税人上缴的税款，而不能主要依靠中央或上级财政的拨款。2.以税收的功能为依据。各级政府的行为目标是有所不同的，复税制条件下的不同税种在聚财和调节方面的功能也各不相同。尽管每一种税并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但在划分中央和地方税时，应该考虑到各个税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这一原则，应该把有助于中央政府实行宏观调控(其中包括调节级差收入、稳定经济等)的税收划归中央政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收，则应该根据实际情况将其划归地方政府所有。3.公共产品分级提供的要求。地方性公共产品的存在和公共产品的层次性，要求地方政府根据本辖区的企业和居民对公共产品的需求数量、结构、质量等，分级并主要通过各自的“税收—公共支出”机制加以提供。相对于其他提供机制和方式，这样处理会更公平、有效、方便和可靠。简而言之，地方税是用来分摊地方性公共产品成本费用的一种最为公平、有效的社会分配机制。4.调动地方政府征税积极性的要求。实行分税制使地方政府掌握了税收征管的某些权限，也有了自己的征管机关，税款征收多少与地方预算支出规模挂钩，有利于激励、提高地方征税的积极性和努力程度，减少对中央政府的资金依赖，并增强地方财政平衡的能力。5.提高公共资金使用效益的要求。如果税款全部集中于中央，地方花钱要靠中央拨款，那么，地方花钱就不会像花“自己”的钱一样精打细算，讲求效益。由于中央向下的拨款额在很多情况下是在讨价还价的谈判机制中确定的，往往带有很大的主观随意性和不可预见性，它会诱使资金分配使用的设租、寻租行为，弱化政府支出预算约束，有违公共财力分配使用的公正、公平原则。二、政府间税收划分的基本模式1.分散型。税权分散型的主要特点是赋予各级政府很大的税收权限，尤其是地方政府在税权上的自主性相当大，中央政府的税收权限较小。这种税权划分实施的结果，是中央政府掌握的财力很小，有时甚至要向地方政府借款或由地方政府上缴一部分地方税收以支持中央。这种类型的典型代表是前南斯拉夫，中央的财力仅占全国财力的20%-30%。其基本特征是：(1)税权分两级或多级行使，中央税中央立法，地方税由地方立法，由谁立法的税种，就由谁负责解释、修订并决定其开征、停征。(2)税制设置两套或两套以上，地3方税制可以与中央(联邦)相同，也可以不同，各地的税制可以相同，也可以不同。(3)税收政策的制定与实施权分属于中央与地方，分别用于调节各自管辖的社会经济活动。(4)税务征管机构分设，中央与地方的税务机构之间不存在领导与被领导的关系。(5)税款分别纳入各级金库，中央与地方预算自求平衡，相互之间不得挤占。这种税权划分类型，有助于保证各级财政尤其是地方财政自主地组织和支配财源，但如果税权关系协调不好，可能会产生各级政府间税收分配政策上的矛盾和一定的负面效应。2.集中型。税权集中型中的税权集中不是绝对的，而主要是指基本权限相对集中于中央。采取税权集中型的国家，税收立法权、税收政策制定权、税收征管权及税款支配权等税收权力的大部分甚至全部集中于中央政府,地方政府没有或很少有上述权力。其主要特点是：(1)税收立法权全部集中于中央，地方基本上没有税种开征、停征、税率、税基和税目调整、减免税等权力。(2)税收政策和税收调节权力由中央统一行使，不允许地方对本地区范围内的社会经济活动实施相应的税收调节措施。(3)税收制度集中统一，重要的税种都属于中央税，各地的征税办法也基本相同，地方享有的税种是一些零星分散、税款少、征管难度大的小税。(4)税务征管机构集中统一，全国只设一套税务征管机构，直接归中央领导。(5)税款集中，各项税收基本上都归属于中央，地方没有固定的收入来源，其所需资金只能依赖中央拨款。3.适度集中，相对分散型。税权“适度集中，相对分散”型的特点，是各种税收权限当中的某一部分归中央，其他部分归各级地方；税收收入大部分归中央，少部分归地方；立法权集中，执行权分散；财力相对集中，财政资金使用权相对分散。实行这种类型的国家，中央掌握主要税种，中央税占全国税收收入的比例通常在60%左右，中央本级支出占全国财政支出的比例约为40%，转移支付量约为20%，即中央与地方的收入格局为6:4，支出格局为4:6。美国、德国、日本等国属于这种集权与分权结合型的国家。在美国，联邦政府掌握所得税等主要税种，州、地方掌管销售税、财产税等次要税种。德国实行三级分权，除各自的独享税种外，还设有共享税，联邦税收占全部税收的60%左右，州和地方对财产税等地方税种拥有较大权力，可以自行规定税率、减免和加成等。日本的收入体制相对集中，中央收入占全国总收入的比例达70%以上，但支出体制较为分散，即中央将大量财力通过比较规范的税收返还和转移支付制度交给地方使用。除发达国家外，世界上一些人口众多、国土面积较大、民族构成复杂、地区发展差异较大的发展中国家，也大都采用集权与分权结合型的分税模式。适度集中、相对分散这种税权划分模式可以体现出“集权而不统揽、分权而不分散”的优点，因而被大多数实行分级财政体制的国家所采用。中国的分税制也选择了这种税权划分模式，但还存在着许多有待改进的方面。三、主要方式1.划分税额。是政府间税收划分最简单形式，一般是先税后分(即先统一征税，然后再将税收收入的数额按照一定比例在各级政府之间加以划分)。如20世纪80年代我国曾4实行的“总额分成”财政体制便属于这种方式。而西方财政税收理论与实践中的所谓“收入分享”(revenuesharing)，往往指各级政府之间转移支付关系的一种形式。2.划分税种。在税收立法权、税目增减权和税率调整权乃至税种的开征和停征权等税收权限主要集中于中央的条件下，针对各级政府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级别的政府财政，即按照税种划分收入范围。与划分税额的方式不同，该方式是确定某些税种收入的隶属关系，也就是将某些税种的收入固定地划归中央或地方，同时对某些税种的收入也可以实行共享，但地方政府并不享有等同于中央的税收立法权。3.划分税率。实际上是一种按照税源实行同源课税、分率计征的方式。具体做法包括：一是上级政府对某一税基按照既定比率征税并将税款留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基课征且自行支配该税收款项。在这种类型中，下级政府亦可在上级政府征税的同时或之前按照自己的税率对同一税基实施课税。二是采用所谓“税收寄征”的方式，即上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税，然后将这笔税款拨给下级政府。4.划分税制。往往是分别设立了中央税和地方税两个相互独立的税收制度和税收管理体系，中央与地方均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。当然，尽管两级税收体系相对独立，但它们之间又是相互衔接和相互补充的，而不可能截然地分割开来。5.混合型。即在税收划分中综合地运用以上两种或两种以上做法而形成的一种各级政府间的税收划分方式。例如，在以划分税制为主的情况下，辅之以对某一个或某些税种的收入实行共享的方式；或者在以划分税制为主的同时，中央和地方政府对某一个或某些税源实行分率计征。在当今世界上的许多国家中，所采取的分税方式往往并不是纯而又纯的划分税额、划分税种、划分税率或划分税制四种方式中的一种，而通常是采取混合型的分税方式，从而发挥多种分税形式的综合效应。我国政府间税收划分现状及其特征1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起实行分税制财政管理体制。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分为中央收入和地方收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，大致规定了中央与地方政府间的税收划分(见表1)。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征中央税和中央与地方共享税；地方税务机构征收地方税。5表11994年中央与地方的收入划分中央固定收入关税，海关代征的消费税和增值税，消费税，非银行金融企业所得税，铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入，中央企业上缴利润等收入。地方固定收入营业税(不含铁道部门、各银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的营业税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入增值税，资源税，证券交易(印花)税。1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，中央与地方的收入划分进行了调整。(1)从1997年1月1日起，将中央与地方共享收入中的证券交易(印花)税的分享比例由“50﹕50”分享，调整为“80﹕20”，后又调整为“88﹕12”。自2000年10月1日起，又进一步调整为“91﹕9”，并分三年将分享比例调整为“97﹕3”。(2)1997年11月1日起，将金融保险业的营业税税率由5%提高到8%，提高税率所增加的收入归中央财政。2001年1月1日起，分三年将金融保险营业税税率降低5%。(3)对国有土地有偿使用收入分配做了必要调整，将其中新批准转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。(4)从2002年1月1日起，将按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的办法改为中央和地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方“50﹕50”分享，2003年为“60﹕40”，2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。同时，为应对亚洲金融危机的冲击，暂停了固定资产投资方向调节税。为化解城乡“二元”结构矛盾，相继取消或停征了农业税、牧业税、农业特产税(烟叶除外)、屠宰税、宴席税，等等。截至目前，我国政府间税收划分形成这样一个格局，即中央税4个、地方税9个、中央与地方共享税7个(见表2)。粗略计算2007年全国税收收入中，中央占10%、地方占20%、中央与