世界主要国家不动产税改革经验教训和借鉴

世界主要国家不动产税改革经验教训和借鉴孟春，李名2010-04-28摘要：世界各国对不动产征收的各类税收，在各税种中历史最为悠久。各个国家和地区对不动产税不断进行改革，以适应不断发展的地方治理需要。但是，在这些国家不动产税制改革中，通常也是经验和教训并存，在吸收、借鉴过程中，必须对其进行客观分析。我国现行税制中，不动产保有阶段税制并非一片空白，主要税种包括城镇土地使用税、房产税。我国目前房地产保有阶段的税种主要问题在于：计税依据不统一，缺乏收入弹性；征收管理权分散；征管机构与相关部门间不能实现信息共享。在借鉴国际经验的基础上，立足我国不动产保有阶段的税制现状与问题，按照“简税制、宽税基、低税率、少减免、严征管”的税制改革原则，遵循我国30年渐进式改革的基本经验，分阶段推进物业税制的改革。关键词：不动产税，征收管理权，征管机构，税制改革，基础建设，税收民主化世界各国对不动产征收的各类税收，在各税种中历史最为悠久。各个国家和地区对不动产税不断进行改革，以适应不断发展的地方治理需要。但是，在这些国家不动产税制改革中，通常也是经验和教训并存，在吸收、借鉴过程中，必须对其进行客观分析。一、各国不动产税制改革概况近百年来，包括美国、英国、法国、加拿大、日本等世界发达国家，都在对不动产税制不断进行调整、改革以适应地方治理、民主政治发展需求。近几十年以来，印度尼西亚、印度、菲律宾、尼日利亚、巴西等发展中国家在推进地方自治过程中，也开始了不动产税改革，作为地方自治改革的重要内容。20世纪90年代后期，俄罗斯、拉脱维亚、立陶宛、阿塞拜疆、吉尔吉斯斯坦等一些中东欧、中亚等转轨国家开始了重建不动产税的进程。世界各国和地区不动产税改革的主要内容集中在纳税人范围、课税对象确定、税基确定、税率、减免优惠等方面。纳税人范围主要是房地产所有人，少数国家为实际占用人或受益人。课税对象包括住宅和商业用房地产，有些国家或地区对出租用房地产、空置房地产另外课征税收。税基确定上逐步由面积、数量、租金、原价值，向市场现值加一定优惠或折扣计算，发达国家近几十年来的不动产税改革主要集中在税基确定上。在税率上一般采用固定税率，有些国家如美国大部分州没有固定税率，而是采用按照地方政府年度预算支出减去财产税外其他财政收入后，除以不动产税基的办法计算税率。在减免优惠主要范围上，有些国家按照房地产用途确定，主要是对医院、养老院、学校等公益用房屋；有些国家按照纳税人的类型确定，如低收入者、退伍军人、国家荣誉获得者等；有些国家采用两者结合的方式。在各国房地产税制改革过程中，都不同程度地在吸收民意的基础上，对其他国家的改革经验进行借鉴。一些发展中国家与转轨国家在制度改革的初期，直接引入外国专家参与税制设计；有的甚至直接照搬其他国家的不动产税制规定或改革方案。中国内地的物业税改革模拟评税试点已经进行了多年，但是目前并无完整、统一的框架设计方案出台。从近年来各界探讨情况看，在税制基本问题上存在一定共识：即纳税人为房产所有权人、土地使用权人，课税对象为住宅与商业房地产；税基更加市场化；收入应属于省级以下地方政府等。近年来，通过对世界各国和地区不动产税的考察，我们认识到不动产税制的发展并不存在“放之四海而皆准”的一般性规律。不但在国家之间存在着巨大差异，而且同一个国家内部也常常迥然不同，在很多国家甚至难以获得所谓一般性的信息。正如曾参与多国不动产税制考察、设计的RichardBird教授所认为的那样“我们在涉及不动产税的任何重要问题上，都很难简单地得出普遍适用的结论”。我国大陆地区物业税的提出及其各界讨论的税制规定，具有明显的借鉴美加等发达国家与我国香港地区税制规定的痕迹。但从这一角度看，依然存在着一些问题。一是从改革目的上看，我国属于相对中央集权的国家，在改革目的上与其他国家将房地产税制改革作为推进地方自治、培育自治财源的目的不同。二是我国房地产产权是双重产权体制，产权人享有的是房屋所有权和土地使用权，这点与有些国家的完整所有权形式差异较大。在这种双重所有权体制下，由已经缴纳土地出让金的使用权人作为纳税人存在合理性悖论。三是从作为核心的税基确定等税制要素上看，市场化税基除了会遭遇评估质量、手段、人员等纯技术障碍外，与收入脱节的不动产市场化也面临着税基确定合理性障碍。四是税率上如何确定，也将是一个值得探讨的问题。我国税制管理上一般是先行设定一个统一税率或税率原则，与实行“以支定收”的一些西方国家不同。这就难免造成各地税收收入上的差异。五是即便是取自中国香港“物业税”这个名称，也与我国香港地区的所谓物业税主要对出租物业课征有着较大的差异。我们所说的物业税主要还是对非出租用房地产课征的。所以，对于所谓的国际经验，必须进行客观的分析，在充分认识其两面性的基础上，提出借鉴的思路。二、各国不动产税制改革的基本经验和趋势（一）税制要素方面课税对象由土地、建筑物分离，向土地建筑物合一的方向调整。按照早期的税收理论，对土地价值的课征是合乎公平和效率要求的，因此初期的不动产税征收一般将土地、建筑物分离，重点对土地进行课征，但后来逐步向房地合一、共同评估的方向发展。在税率方面，由多重、复合型税率，向单一税率、低税率方向调整。为适应房地合一、税基单一化的趋势，税率设计也逐步简化，逐步由多重的复合型税率，向单一税率方向发展，适应世界税制改革中简化税制、降低税率的要求，以增强税收的合理性，提高不动产税征管效率。减免项目逐步减少，税制得以简化。在保留必要的减免优惠项目的同时，将减免数量减少，数额降低，税收优惠逐步由补偿性支出政策所取代。以价值为基础的税基逐步代替面积、因素调节型税基。以价值为基础的税基的好处在于，它可以使税收具有成长性，具有财政收入弹性，以适应地方政府财政支出需求不断增长的需求。（二）征管基础建设方面重视征管信息共享机制建设。包括：建立不动产的产权产籍登记系统，加强征管信息、产权信息、纳税人身份信息、纳税人收入信息的共享机制的建立。现代信息技术得以广泛应用。在不动产税征管中，广泛使用现代地理信息系统（GIS）、计算机辅助批量评估系统（CAMA）、数据库技术、网络技术，以提高征管效率，降低税收成本。（三）税收民主化：透明、参与和保护不动产税收入一般是地方收入，支出用于公众直接享受到的、感觉到的公共设施、公共服务，课税对象明显。同时，不动产税收入支出的对应性强，税收的损失感明显，所以通过政府公共服务提供税收补偿的要求更加强烈。因此，不动产税改革不同于其他改革的地方在于，它有着充分的制度设计让公众进行参与改革和征管的进程。在很多国家的改革中，就是通过增强公众对征管、政策调整过程的参与，保护纳税人的合法权益，从而提高不动产税的税收遵从度。三、各国不动产税制改革的教训（一）赋予不动产税过多的公共政策职能很多国家试图通过不动产税制改革，解决社会分配、房地产市场、公共财政等领域的一系列问题，这最终导致了财政职能的削弱，并造成征管效率低下。由于不动产税涉及面广，很多国家总是在房地产市场调控、收入调节、产业政策、社会政策，甚至国家荣誉（如对国家奖章获得者）等方方面面赋予其政策调节功能，将不动产税当成政策工具，而非财政收入工具使用，这在很大程度上造成税制的扭曲。（二）改革初期的税制设计过于复杂在重新建立一整套完善的不动产税制度过程中，面临世界各国存在着的诸多成熟经验，很多国家一方面在很大程度上拥有后发优势，面临诸多的选择机会；另一方面如果全部吸收，必然会带来税制的过于复杂。这种复杂的税制在某些国家可能不成问题，因为这是长期的制度磨合的结果，但对于后发国家来说确实是很大的问题。在这些国家中，改革后成的复杂税制为降低征管效率的又一个重要原因。比如，匈牙利曾经设计了11种住宅财产和商业财产，并有17种预先决定的因素被赋予不同的乘数，同时要求对财产进行频繁的评估，造成征管无法执行，纳税人也无法实行税收遵从。（三）过于长期的税基冻结，使税基调整无法进行出于短期的政治目的，有的国家或地区长达20－30年不对税基进行调整，造成公众超稳定的心理预期，使得不动产税缺乏收入弹性，为后来的政府调整税基形成巨大的惰性障碍。2007年开始的次贷危机中，美国加利福尼亚州地方政府濒临破产的根源之一，就是不动产财产税税基增长机制在20世纪70年代的冻结造成的。（四）缺乏透明度，存在合法性危机有些国家在改革中缺乏参与制度的设计，与其他税制设计一样堪称仅仅是决策者的事情，不动产税制设计是闭门造车的结果，没有得到公众的理解和支持，结果在税制实施和税收征管中带来一系列不必要的障碍。（五）对地方放权过度，管理失控虽然不动产税是一个地方税种，但是这并不意味着地方一定就享有完全的立法权，事实上绝大多数国家并没有完全下放这种立法权。但是，有些国家在改革初期曾经完全下放地方立法权，结果有些地方过于放权使得地方不断增加税负，降低地方竞争力；而有些地方的这种放权却带来恶性的税收竞争，地方不去挖掘税源，将地方支出更多依赖中央的转移支付，形成对其他地方的收入不公。四、我国不动产保有税制现状及问题我国现行税制中，不动产保有阶段税制并非一片空白，主要税种包括城镇土地使用税、房产税。其中，1986年开征房产税，主要是对经营性房地产征收，但事实上征收率较低；1988年的城镇土地使用税，也主要针对经营性用地或单位用地，课征范围与其他国家对房地产保有阶段普遍开征的税收完全不同。我国目前房地产保有阶段的税种主要问题在于：（一）计税依据不统一，缺乏收入弹性房产税的计税依据是按照房产的原值进行一定的比例扣除后的余值，或者租金标准计算；城镇土地使用税则是直接按照所使用的土地面积计算，实行每平方米的定额税，这导致保有阶段的房地产税收缺乏收入弹性。（二）征收管理权分散从管理流程角度，征管权包括税基评估、税率确定、减免审核、税款征收、征管信息管理等方面。但是，征管机关的房产税、土地使用税征管权却是不完全的。房地产税税收征管机构分属于两个部门。部分省份财政负责契税、耕地占用税，税务部门负责其他税收征管；即使税务系统内部，相关税种也管理分散，很多地方由不同的处室管理。（三）征管机构与相关部门间不能实现信息共享房政、地政产权产籍和交易管理分离，造成两个税基的分离。房屋所有权证、土地使用权证由不同主管机关颁发，难以实现信息共享，这在国际上是少有的。房产、土地管理部门信息与税务部门纳税信息不共享，管理上脱节，缺乏配合协作。上述制度和管理上的分散带来了房地产税收萎缩、成本过高的局面，比如同一宗房地产房产和土地分别纳税，无论对于纳税人还是征管机关都增加了成本；由于信息不共享，重复地采集信息，造成管理成本上升，这与房地产税收发达国家的集中统一管理模式带来的税收成本逐年下降形成了鲜明对比。五、不动产保有阶段税制改革步骤在借鉴国际经验的基础上，立足我国不动产保有阶段的税制现状与问题，按照“简税制、宽税基、低税率、少减免、严征管”的税制改革原则，遵循我国30年渐进式改革的基本经验，分阶段推进物业税制的改革。（一）清费立税，确定框架清理现有与不动产取得、保有、转让三阶段的营业税、所得税、契税、耕地占用税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税、印花税等税种，以及土地出让金、土地使用费（外资）等相关的行政性收费，通过分析、计算不动产税费总负担和相应的税收归宿，确定保有阶段相应的税制框架。（二）税费合一，稳定税制合并房地产保有阶段的城镇土地使用税、房产税等，统一税制。税种名称可称为房地产税或不动产税，实行“两税合一”的不动产税制改革，可以保持政策的连续性、稳定性，未必要致力于所谓开征新税种，以减少税制大规模调整带来的震荡。在税制上，保持原有税种的课征范围，调整税率，但要初步实行按照评估价值课税的方式。（三）扩大范围，完善税基扩大保有阶段税收的课征范围，对一定标准（面积、价值等）以上的居民住宅征税，但在扩大税基的同时，要实行相对较低的税率。同时，在综合考虑不动产各阶段税负基础上，或者停止征收契税、土地增值税等交易环节税收，或者降低这些税种的税率。六、税制改革中应重点建设的相关制度（一）合理确定计税依据要改变按照定额标准和按照账面