世界走向绿色保护主义？——评美国的碳关税提案①

-1-世界走向绿色保护主义？——评美国的碳关税提案①2009年3月，美国奥巴马政府新任能源部长朱棣文提出了“碳关税”提案，即对进口高碳产品征收关税。在中国出口受金融危机重创的背景下，这一提案引起了中国政府和各界的高度重视，有评论认为这为中美贸易预埋了定时炸弹。2009年6月8日，美国政府气候变化特使托德·斯特恩访华，与中国政府就中美气候变化问题的合作进行磋商。“碳关税”的提出表明，中美双方就气候变化问题的对话与合作不仅将对2009年底国际气候变化合作谈判的哥本哈根会议产生重要影响，也开始影响中美的贸易关系，从长期看，可能对WTO框架下的多边贸易合作也将产生影响。碳关税是一个有效解决气候变化问题的政策工具，还是一种新的贸易保护手段？从理论上看，“碳关税”属于“边界调节税”的一部分，“边界调节税”指对进口产品征税和出口产品进行补贴，该税的目的是维持减排国家国内企业的竞争力。一国减少排放的行动增加了在该国生产企业的生产成本，与没有减排承诺的国家的企业相比，处于竞争劣势，通过对进口产品征税和出口补贴的方式，可以解决竞争力问题。同时，边界调节税可以防止碳泄露，“碳泄露”指一个国家实施严格的减排措施将可能导致其他国家排放的增加。如欧盟等实施减排国家的厂商会将生产转移到减排要求低的国家，边界调节税阻止了此类生产转移。边界调节税由不同部分组成。对高碳产品征收进口关税和对低碳产品出口补贴，这两者有不同的设计意图和效果。前者意图直接达到能源减排的效果，而后者会使得整体的（高碳产品和低碳产品之间的）价格有所不同，意图鼓励选择低碳的替代性产品。欧盟昀先提出边界调节税议题。这一提议已经在欧盟委员会讨论有两年。对于美国，朱棣文的提案并非创新，2007年的《美国气候安全法案（Lieberman-WarnerBill）》中也有相关的动议。在计算方式上，欧盟的计算方式考虑了本地制造商产品中进口部件的用碳含量，而美国则对本土厂商采取了一些宽容（相较进口产品）。所以欧盟和美国之间在边界调节税的提案上会有些不同，但是大抵相似。①感谢陈晓晨对本文写作提供的帮助。 June15,2009JohnWhalley东艳[e-mail].09011-2-用贸易政策来解决气候变化问题，是2007底巴厘岛会议后的一个新的政策动向，从直观看，贸易政策并非是解决气候变化问题的直接手段，影响排放的主要因素是经济增长速度，而非贸易额。然而从政治角度看，贸易措施却是有效的惩罚性政策手段，碳关税问题和今年12月份即将召开的哥本哈根会议将密切相关。哥本哈根会议着眼于2012年京都议定书失效后的协议。会议由四个组成部分。第一是总体减排协议，第二是资金问题，第三是为减排的研发和创新提供资金，第四是关于贸易和金融。中国不参与京都议定书附件1，发达国家对中国、巴西、印度这样的发展中大国施加了很大压力，因此，贸易方面的商议就将被用来左右哥本哈根的谈判。中国、印度、巴西等国强调建立在京都议定书的基础上的“共同但有区别的责任”。在计算方式上，中国强调人均排放以及人均消费对排放的责任——35%的中国排放来源于出口产品。发达国家和发展中国家立场和意见相左。从长远看，类似美国碳关税的议案对WTO的影响值得关注。上世纪60年代，当欧洲采取增值税时涉及类似的边界调节税问题（比如在向美国出口的商品上给予与如今中国所采取的、类似的出口退税政策）。关于这个问题有很多不同的意见：一方面，任何类似措施都是对GATT/WTO原则以及相关条款的违反。GATT第2条规定，缔约方必须遵守所做的关税承诺；第3条规定，任一缔约国的政府措施，应对来自其他缔约国的输入货品给予与本国产品相同的待遇。但另一方面，当时欧洲也认为他们所采取的这些（出口退税之类的）政策有足够理由兼容GATT原则。加拿大以及澳大利亚、新西兰、日本等国国内都有讨论，一些与国内政治相关。WTO和气候变化谈判并非互斥的关系，目前的一些双边和区域自由贸易协定谈判以及WTO谈判是通过对环境商品和服务降低关税的方式来促进低碳经济的发展，这是一种建设性的用贸易政策来促进减排的手段，与此对应，我们不得不疑问，碳关税提案的意图是治理气候变化问题么？多哈回合谈判有很多问题，而碳关税又在上面加了根稻草。中国等发展中国家由于对出口的渴望而试图对多边贸易谈判有所推动，但当前金融危机形势使多哈回合谈判更为艰难，中国的出口受到了多方施加的压力。贸易保护主义是世界经济增长的主要问题。在衰退情况下，类似上世纪30年代的报复性保护主义——这会作为主要因素深化危机和增大解决危机的难度。这也与发展中国家恢复增长的要求不符。不过，目前看来过于强烈的政治压力将驱使促成碳关税之类的措施，这让事情不易解决。有可能的出路在于，发展中国家承受制造与排放问题责任（这责任可以比发达国家所承受的小，又或者以不同的形式）的意愿，并以此换取回报。总体上说，世界在变“绿”，但同时也更加趋向贸易保护主义。声明：本报告为非成熟稿件，仅供内部讨论。报告版权为中国社会科学院世界经济与政治研究所所有，未经许可，不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登。