中国企业年金税优困境的一个出路：部分TEE模式

1载《中国社会保障》杂志2010年第6期（月刊）第25-27页中国企业年金税优困境的一个出路：部分TEE模式文∕郑秉文20年来，虽然中国企业年金制度框架已初步形成，年金市场得以初步建立，但在中国多层次社保体系中，企业年金还远未承担起第二支柱应有的作用，在一定程度上影响了社保体系整体建设。企业年金发展滞后固然是多种因素造成的，但税优政策不统一和不完整所产生的制约作用越来越明显，引起业内广泛关注。企业年金发展现状中国企业年金发展严重滞后，可以用4个测度指标去衡量。一是企业年金计划企业参与率仅为1%、就业人口参与率为1.3%；二是企业年金资产不到GDP的0.6%，而基本养老保险基金资产为GDP的3.2%。三是企业年金替代率不到1%，几乎可以忽略不计，退休人员的收入主要依赖基本养老保险的给付。四是企业年金资产占资本市场的比重为0.3%，与资本大国的地位不相符，国际经验显示，企业年金越发达的国家，资本市场就越发达。企业年金发展滞后，第二支柱形同虚设，第一支柱几乎承受着全部压力，这种状况带来的不利影响不可小视。首先，不利于启动消费和转变增长方式。退休人员的收入主要来自基本保险制度，来源结构单一，替代率难以大幅提高，很难建立消费信心。大力发展企业年金，促进收入多元化，方可提高退休生活品质，扩大居民当期消费，有利于拉动内需和促进增长方式的转变。其次，不利于弥补企业养老保险待遇偏低和提高老年群体消费水平。企业养老金连续6年上调后，企业人均养老金每月已超过1200元，但与事业单位职工和公务员相比还是存在较大差距。尽管企业养老待遇水平偏低是多种原因造成的，但企业年金制度的补偿机制缺位也是主要原因之一。另外，企业年金滞后已成为机关事业单位养老保险改革的一个“短板”。虽然2008年初就公布了《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》，但5个试点省市的改革难以启动，主要原因是现行企业养老保险待遇水平过低，事业单位职工对养老金并轨存在抵触情绪。尽管“试点方案”指出要为事业单位职工建立职业年金，但企业年金尚且举步维艰，“职业年金”就更无从谈起，这项改革必然遥遥无期。税政历史沿革2000年，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，辽宁省试行4%的税优政策，即企业缴费在工资总额4%以内的部分可从成本中列支。这是中国企业年金实施税优政策的一个开端。税优试点为企业年金发展注入了新的生机，到2004年基金积累达493亿元。之后，全国共有31个省发布了税收政策文件。其中，21个省对企业年金税优比例作出专门规定，10个省在其基本养老保险实施意见中规定了企业年金的税收比例，企业缴费优惠比例从4%～12.5%不等，地方性税优覆盖率高达96.7%。西藏、江苏和湖北在缴费比例中还规定了个人缴费税优。地方性税优政策覆盖全国，推动了企业年金较快扩张，基金积累从22004年的493亿元发展到2008年的1911亿元。与地方政府积极性形成较大反差的是，国家一直没有统一、完整的税优政策，只是对地方税优政策的纷纷出台表示允许，直至2008年财政部发布《关于企业新旧财务制度衔接有关问题的通知》规定，才在全国范围明确4%比例的税优政策。2009年6月，财政部和国家税务总局联合颁发《关于补充养老保险费补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》，将企业缴费税优从4%提高到5%。半年后，国家税务总局又颁布《关于企业年金个人所得税征收管理有关问题的通知》（以下简称《国税通知》），规定企业年金的个人缴费部分，不得在个人当月工资、薪金计算个人所得税时扣除；企业年金的企业缴费计入个人账户的部分，按照“工资、薪金所得”项目计算当期应纳个人所得税款，并由企业在缴费时代扣代缴。地方性税优政策客观上助推了企业年金的发展，但呈现某种混乱和严重“碎片化”现象，税优比例不统一，税优结构不一致，绝大部分仅规定企业缴费享有税优，进而导致地区间发展失衡和制度不公平等。中央政府在对地方政府授权和放权的同时，因为没有一个完整和长远的企业年金发展战略，没有一个既定的税优政策目标，又始终处于迟疑、犹豫和观望之中，以致统一的税收政策出台滞后，没有成为促进企业年金发展的主导因素。中央税收政策行为的这种“双面性”影响了职工和企业参与建立企业年金的积极性，损害了企业年金的公信力，是企业年金制度整体处于低迷徘徊状态的主要原因。当前税优模式的判断企业年金个人所得税征收主要涉及缴费筹资、基金运营和养老金领取3个环节。目前世界范围内企业年金税收模式主要有后端征税的EET、前端征税的TEE和中端征税的ETE（E表示免征，T表示征税）3种。绝大多数国家采取的是EET模式。中国试行企业年金税优政策以来，财税部门发布的诸多文件均未对个人缴费税优模式作过任何完整描述。对中端和后端是否征税也从未涉及，但在实际操作中，中端和后端基本不征税，并成为“惯例”。10年来，税优政策文件的出台完全是围绕企业缴费前端免税进行的，只有个别省份制定了较高的个人缴费优惠比例。所以，中国企业年金的税优现状可描述为：前端纳税但事实上不缴费，中端和后端免税但无章可循。笔者将其定性为不规范的“模糊TEE”。《国税通知》明确个人缴费和企业缴费划入职工账户部分双双课征个人所得税，这相当于确定了“投资和领取环节免税”的TEE模式的框架，是“模糊TEE”走向规范化的一次转折，匡正了实际操作中无章可循的混乱局面。但也在业内引起极大反响，拟建立企业年金的企业开始驻足观望，职工建立企业年金的积极性空前低落。“国税通知”带来的负面影响表现在几个方面。一是企业缴费进入个人账户部分进行征税，增加了制度的复杂性和管理成本。二是规定企业缴费只能按月份缴费，不利于解决“中人”补偿问题。三是规定补缴以往企业缴费进入个人账户部分的个人所得税，这将减少个人账户资产。补缴的追溯行为意味着以往地方立法与现行规范性文件之间产生较大冲突，甚至还涉及是否存在“偷税”定性及其滞纳金的法理判断依据问题。这些本来与职工个人没有任何关系的政策变动会引发职工对企业年金制度稳定性和政策连续性的置疑，在职工和退休人员中容易导致抵触情绪，影响职工建立企业年金的积极性。3从历史教训看，TEE不利于企业年金的发展。10年来，由于地方政策的替代和补缺，企业缴费的税优政策事实上已不是制约企业年金发展的障碍，障碍来自一直悬而未决的个人缴费税优问题。中国企业年金制度采取的是DC型信托制，与之相适应的税优模式应是EET。因为，DC型企业年金本来就是“延税型储蓄”，是储蓄的一个替代工具，即使今天，很多国家也将“储蓄”二字直接冠名于企业年金的全称之中。例如，美国联邦政府为其雇员建立的补充养老计划就直呼为“节俭储蓄计划”（TSP）。储蓄的本质是个人参与缴费，如无税优，个人缴费意愿必然低下，个人缴费原则就形同虚设，DC型制度就失去本来意义，职工积极性就将受挫。EET模式已被国外经验证明是主流发展趋势。目前世界各国绝大多数DC型企业年金计划采取的是EET，在OECD的30个成员国中，前端有征税行为的仅5个国家，其中仅匈牙利实行的是纯粹TEE。采取其他模式的国家也是非常罕见的。EET税优政策与DC型计划已具有一种本源关系，可以促进扩大参与率。例如，美国401（k）计划本身就出于税法，职工领取薪水和缴纳个税与办理延税养老金同在一个环节，职工可以直接进入该计划的“自动登记”程序。英国一项官方调查显示，采用传统的“职工申请参加”方式的参与率为41%，而采用“自动登记”方式的高达59%。这可以说是发达国家自愿型企业年金具有较高参与率的原因之一。10年来，中国企业年金税收政策的预期几乎完全是跟着几个部门之间的博弈走，有较大的随意性和盲目性。《国税通知》虽然明确了个人缴费前端征税，但税优模式问题并未彻底解决，政策还是不完整。比如，该通知与以往所有文件一样，对中端和后端政策只字未提，留下巨大的操作空间。税优政策之所以始终没有离开前端，也没有对中端和后端作出任何明确规定，一方面说明我们重视的仅仅是当期的财政收入，漠视了长期的制度建设，另一方面说明企业年金制度没有得到应有的重视，没有真正纳入决策者的视野和多层次社保体系框架当中。可以说，企业年金税优政策到了一个需要全面检视和确定模式的关键时刻。“部分TEE”模式的提出既然EET具有很多优势，那么，为什么不能采用EET？笔者认为，这囿于现行所得税法的硬约束与社会文化的软约束。首先，实行EET的后端纳税模式与中国目前实行的分类个人所得税制存在较大抵触。《个人所得税法》第四条第七款规定，“按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费”将免纳个人所得税。这就不仅对企业年金形成立法冲突，对其他类别的退休收入也提出法律质疑。例如，《个人所得税法》第四条第五款规定免纳个人所得税仅有“保险赔款”，而没有养老金产品。再例如，目前全国大约130多个县、市实行的地方性老年补贴制度，其特点是资金均来自财政转移支付，大多仅以年龄和户籍为资格条件，并免征个人所得税，这显然与《个人所得税法》第四条第三款规定的“按照国家统一规定发给的补贴、津贴”予以免纳个人所得税的规定相抵触。其次，EET养老金面临社会文化的软约束。中国自1994年开始实行新的分类所得税制。分类所得税制的征缴原则注重的是“所得来源”，“退休工资”与其他收入的来源不同，如果将不同来源的诸多“延税型”养老金逐一列入《个人所得税法》的免税类别，必将导致其4与现行分类个人所得税制产生激烈冲突；如果将所有退休收入或企业年金明确列入纳税类别，那就意味着选择了后端征税的EET模式。而在中国特有的心理习惯、儒家文化和传统美德等社会软环境中，“退休皆免税”已深入人心，尤其对那些个人账户累计余额较多的领取者来说，一次性支取的适用税率有可能是最高的，其后果是难以接受的。鉴于上述分析，笔者认为，目前中国不存在实施EET的社会环境，倾向于制定一个完整的“部分TEE”：明确规定在中端和后端免除个人所得税；在前端征税设计中，企业缴费保持目前5%税优比例的规定，在个人缴费征税设计上实行“部分纳税”。由于中国城乡间、地区间发展不平衡，全国实行统一免税额不仅操作性较差，且有失公平，笔者倾向于采用免税比例的方式。“部分TEE”将体现的设计原则有：与个人所得税法实行的分类所得税制的一致性；调动职工建立年金制度的积极性；充分发挥企业缴费对职工的激励性；体现企业年金制度设计上的公平性。具体设计有4个特征：（1）明确对个人缴费给予税收优惠政策，笔者给出两个方案：方案一是2.5%的税优比例，相当于企业缴费税优比例5%的1/2。方案二是4%。（2）将个人缴费比例从目前的8.3%下调至5%，作为个人缴费比例上限。（3）将税优比例与缴费比例“对应捆绑”起来，设定5个缴费档次，每个档次对应一个税优比例（见表1）；职工个人对5个档次享有选择权。（4）将企业缴费比例从目前的8.3%下调至5%，作为企业缴费比例上限，即企业缴费比例与税优比例重合起来，均设定为5%；将5%税优分割在5个档次之中，成为真正的“配比缴费”，还原DC型双方缴费的本来属性。在划入个人账户时，维持《国税通知》的规定，独立课征个人所得税；进入个人账户后即意味着最终完成了归属权，如同个人储蓄所有权那样，不得随意变更。“5档捆绑式”看上去比较复杂，但在操作中，只要设计统一的软件，输入基本信息便可自动生成划入个人账户的数据。表1：“部分TEE”两个方案与“5档捆绑式”设计缴费和税优比例占工资百分比一档二档三档四档五档账户缴费总额246810方案一个人缴费比例12345个人税优比例0.51.01.52.02.5企业缴费比例暨税优比例12345方案二个人缴费比例12345个人税优比例01234企业缴费比例暨税优比例12345资料来源：作者绘制。“部分TEE”的替代率比较理想，以方案一第五档为例，在年均投资收益率为5%和缴费期为30年等假定条件下，其个人工资替代率大约为15%～18%。这个替代率水平虽与英、美等发达国家的40%替代率相比存在很大差距，但远远高于OECD的30个成员国平均9%的水平。因此，在过渡期内“部分TEE”基本可以满足