中国对外直接投资的发展趋势与政策展望

中国对外直接投资的发展趋势与政策展望北师大在职博士网2011-05-05来源：《国际经济评论》[摘要]中国已是世界上对外直接投资最大的发展中国家，也是全球第五大对外直接投资大国。中国对外直接投资与发达国家和发展中国家过去的投资模式不同，而是遵循一种价值链延伸型的发展趋势。中国的对外投资政策，已经朝着符合中国对外直接投资发展趋势的方向改变，但是，不管是战略层面，还是核准与管理制度层面，以及促进政策方面，要有效地支持中国当前和未来相当长一段时期内的价值链延伸型为主的对外直接投资，还需做出一些调整。2009年中国对外直接投资额达565.3亿美元，一跃成为世界第五大对外直接投资大国，中国从一个外国直接投资的接受大国变为了对外直接投资的大国，更是从吸引外国直接投资最多的发展中国家变为了对外直接投资额最大的发展中国家。与此同时，中国的外资政策也正在发生改变。中国正在从吸引外资的政策方向逐渐朝促进对外投资的方向转变。在这个过程中，对政策而言，需要着重思考的问题是：中国现有的对外直接投资政策是否真正切合中国对外投资的发展趋势？中国是否需要新的政策来有效保护和促进在国外的投资？本文试图通过分析中国对外直接投资发展的内在逻辑与趋势来回答上述问题，并对未来的政策进行一些初步展望。一、中国对外直接投资的发展趋势中国的对外直接投资是从2003年以来开始快速增长的。2003年中国的对外直接投资额还只有29亿美元，此后急剧扩张，到2008年就一举达到559亿美元，成为对外直接投资额最大的发展中国家。在世界对外直接投资历史上，每年超过500亿美元的对外直接投资额是一个非常大的规模。美国作为世界上对外直接投资最多的国家，其对外直接投资额是从1993年以后才超过500亿美元的，当时其人均gdp有2.5万美元；日本作为另一个对外直接投资规模较大也比较成功的国家，其对外直接投资额在1990年第一次超过500亿美元时，人均gdp也是2.5万美元，到2006年第二次超过500亿美元时，其人均gdp已达3.4万美元；而中国2008年的人均gdp仅为3400美元。发展阶段不同使得中国的对外直接投资具有完全不同的特点。全球对外直接投资是以发达经济体为主的。2008年发达经济体对外直接投资的流量和存量在全球中的比例分别为81%和84%。发达经济体的对外直接投资活动主要分为两大类：水平投资和垂直投资。水平投资的动机主要在于规避出口的高成本，并用较高的生产效率或某种垄断利益来获得更高的利润。垂直投资的动机主要在于利用各国的资源禀赋差异和要素价格差异，将同一产品的不同生产阶段按其要素使用状况分散到相应的国家以降低生产成本并获得更大的利润。水平投资和垂直投资均不能完全反映出中国当前对外直接投资的主要特征。中国的对外直接投资主要集中在国外资源能源、市场服务和先进制造企业这三个领域，既不是规避出口高成本的水平投资，也不是分散生产的垂直投资，而是具有明显的通过对外直接投资和海外并购活动来延伸生产与价值链的特点。中国的对外投资也不是日本在发展过程中产业转移式的投资。日本的对外投资模式被总结为边际产业转移论，即随着一国比较优势的变化，逐渐将过去具有比较优势，而现在已经不具有比较优势的产业通过对外投资转移到国外。中国的比较优势也在变化，但是中国主要不是将过去具有比较优势的产业转移到国外，而是直接投资到自己本身不具有比较优势的领域，试图通过这种投资活动来延伸其在价值链中的地位，因而是一种“价值链延伸型”的对外直接投资。中国企业从事“价值链延伸型”的对外直接投资活动是有其内在动力的。首先，改革开放三十年之后，中国的制造业已经有了很大进步，尤其是在制造业的终端生产环节获得了充分的发展，有向上游发展的内在动力。中国已经广泛地参与到跨国生产网络当中，中国不具有优势的上游生产活动往往在国外，为了寻求供应方的稳定，避免外部冲击对供应链和整个生产活动的影响，也为了在整个生产链中获得更大的增加值，中国企业具有向国外零部件、能源、资源甚至研发等上游价值增值活动进行投资的战略需求。这类投资也是目前中国对外直接投资中的主要组成部分之一。在截至2009年年底的对外投资存量中，中国对能源和资源行业的对外投资占非金融业对外直接投资总额的20%。联想并购ibm、北汽并购萨博、吉利并购沃尔沃等大型并购案也充分反映了中国企业对先进制造技术和延伸价值链的需求。其次，中国的制造业和出口企业在很大程度上是依靠贴牌生产、依靠香港等地贸易中间商的订单而发展起来的，并没有自己掌握外部市场的销售渠道和营销服务网络。这种对外部市场高度依赖却又不能掌握对外销售的模式，不仅不利于企业在对外销售中获得更大的利益，而且增加了进一步投资和扩大生产的风险。也就是说，这种模式增加了出口企业在国内投资的风险，降低了投资收益。随着出口企业的发展壮大和投资规模的扩大，这些企业对进一步投资的风险控制和收益要求越来越高，因而也逐渐有了对外投资建立自己掌握的销售渠道和营销服务网络的需求。这类投资更是目前中国对外直接投资中的最主要组成部分。在2009年中国对外投资存量中，中国在市场和商业服务领域的对外投资占期间非金融业对外直接投资总额的63%。可见，中国对外直接投资的特点与中国在特定的国际分工背景下的发展模式密切相关。中国主要是通过加工制造业嵌入国际生产网络而参与国际分工并获得产业发展的。中国在这个过程中更快地参与到了世界新兴制造业的国际生产中。只不过中国仅仅参与了新兴制造业的部分生产环节，即其中的低附加值生产环节，而没有在整个行业上获得优势。正是这一发展背景，使得中国的对外投资不是产业转移式的，而是价值链延伸型的。当然，国内生产成本上升也使得企业逐步有了对外转移生产能力和寻求技术升级的需求。中国经济长期高速增长，人民生活水平得到大幅度提高，农村剩余劳动力逐渐减少，“刘易斯转折”时期加速到来，因而中国的劳动力工资，尤其是沿海地区的农民工工资在2002年以后开始大幅度上升，加上2005年开始的人民币升值，国内生产成本已经大幅度提高，并且预计还将快速上涨。很多劳动密集型生产活动在国内、尤其是在沿海地区已经不具有成本优势，这些企业开始具有向外转移生产能力和寻求技术升级的需求。同时，中国也从2003年开始加强了对环保、能耗问题的管理，企业需要逐步承担污染成本，高能耗和高污染企业也开始有了对外转移生产能力的需求。这类投资虽然开始逐渐增加，但还不是中国对外直接投资的主要组成部分。2004－2008年期间中国整个制造业的对外直接投资仅占期间非金融业对外直接投资总额的8%。2009年的制造业对外直接投资更是只占4.6%。而且其中有很大一部分制造业对外投资是并购国外高技术企业，而不是转移生产能力的。中国的对外直接投资不以生产能力转移为主，主要是两个方面的原因。一是因为大量获得迅速发展的企业虽然受到成本上升的压力，但是仍然可以通过价值链延伸来获得进一步发展。二是中国国内有产业转移的梯度。中西部地区的要素成本要低于东部地区，同时中西部地区的交通运输等基础设施投资迅速增加，投资环境大幅度改善，有利于吸引投资从东部地区向中西部地区转移。由此可见，中国未来的对外直接投资将以向上游和向市场延伸价值链为主，随着这类投资的增加和中国企业自身的成长，中国企业也将逐渐从全球价值链的参与者向价值链的主导者转变。转移生产能力为目的的投资（可用水平投资和垂直投资来概括的，或者可用边际产业转移论来概括的投资）也将缓慢增长，但短期内还不会成为中国对外直接投资的主要形式。随着中西部地区生产成本的上升，中国企业向内地转移产业的余地缩小，以及随着中国企业逐渐开始主导生产链，从而开始追求在全球配置生产过程，转移生产能力为主的对外投资将逐渐成为主要的对外直接投资形式。这种对外投资模式对中国的长期经济增长是非常重要的。中国可从对外直接投资中获得长期增长动力，改变目前低附加值的发展模式，促进国内产业结构的升级。资源、技术和人力资本对中国未来的长期增长是至关重要的，而且是制约中国经济未来发展和产业结构升级的最重要的要素。改革开放到今天，中国企业已经难以从直接观察外国企业的经营活动来获得效率改善和生产技术突破，购买外国的技术和管理团队就成为当前提升经营效率和生产技术的最重要的渠道。另外，向上游和市场营销活动延伸价值链，有助于提升中国企业在全球价值链中的地位，促进国内产业结构升级，促使中国快速从全球产业链的被动参与者转为主导者，从而使得中国能够在全球生产与分工中获得更大的利益。中国获取高附加值的对外投资模式也有助于优化跨期资源配置，提高经济发展的动态效率。中国有高额的经常账户顺差，经常账户顺差意味着对外投资净额在增加。但在中国，经常账户顺差没有完全体现为企业和居民对外投资的增加，而主要转化为了国家外汇储备的增加。外汇储备增长也是对外投资的一种形式，只不过是国家主导的资本流出和对外投资，体现为国家持有的国外资产增加。这种国家替代企业对外投资的模式通过外汇储备过快增长和人民币升值预期引起了较大的宏观稳定问题，同时也由于外汇储备资产的低收益率而产生了较大的跨期资源配置效率损失。中国企业的对外投资可以逐渐打破现在这种以外汇储备为主的对外投资体系，避免投资主体和投资对象集中化所蕴含的风险，提高未来的投资收益率和中国经济的跨期资源配置效率。“价值链延伸型”的对外投资既符合中国企业的内在需求，又有利于中国的长期增长、宏观稳定与产业升级，在政策上应该采取鼓励而不是限制的态度。以下以“是否符合‘价值链延伸型’的对外投资趋势”为标准，来追溯、分析和展望中国的对外直接投资政策。二、中国对外直接投资政策的演变在2000年以前，中国的国际投资政策是以鼓励吸引外资、限制对外投资为主要特征的。限制对外投资与鼓励吸引外资具有相同的逻辑与现实基础。改革开放初期，中国是比较典型的储蓄短缺和外汇短缺同时并存的“双缺口”格局，吸引外资可以同时弥补这两个缺口，而限制对外投资可以同时防止这两个缺口扩大。中国的“双缺口”格局在20世纪90年代中后期得到改变，到目前已经完全变成了储蓄过剩和外汇过剩的“双过剩”的局面。在“双缺口”基础上形成的鼓励吸引外资和限制对外投资的逻辑均已经不存在了。2000年以后，中国开始实施“走出去”战略，从限制对外投资逐渐向放松对外投资管制和鼓励对外投资转变。以下从战略、审批与管理制度以及具体的政策（主要是鼓励政策）三个方面来考察中国对外直接投资政策的演变。（一）“走出去”战略的演变将“走出去”战略作为正式的国家战略，最早见于2000年10月11日十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。随后，在2001年3月全国人大九届四次会议通过的《政府工作报告》和“十五”计划纲要中，对“走出去”战略做了正式表述。此后，在十六大政治报告、十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十七大政治报告、“十一五规划纲要”、“十二五规划建议”以及历年政府工作报告中，均对“走出去”战略有明确表述。在“走出去”战略提出来之前，中央和国务院文件中，很少提及中国的对外投资问题，但是这一问题并没有被完全忽视掉。早在1992年十四大政治报告中，就有“积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营”的说法，到1997年的十五大时，这一说法变成了“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资”。在1997年时，对外投资主要被理解为支持出口与开拓国际市场的手段，这一认识后来成为“走出去”战略最重要的内容之一。在1998年的政府工作报告中，受当时东南亚金融危机的影响，并没有谈到“积极扩大”或者“鼓励”对外投资，而是认为要“稳妥地进行对外投资”。1999年和2000年的政府工作报告又分别重新提出要鼓励“有条件的企业”和“国内有比较优势的企业”到境外投资，发展加工贸易。2000年的政府工作报告中还提出要通过对外投资到境外“合作开发资源”。上述认识和讨论为“走出去”战略的提出提供了很好的基础。在2001年全国人大九届四次会议通过的“十五”计划纲要中，“走出去”战略被正式表述为：“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资，扩大国际经济技术合作的领域、途径和方式。继