中国税制改革回顾与展望

中国税制改革回顾与展望首都经济贸易大学财税学院包健主要内容中国税制改革的历史回顾一中国税收制度现在问题二影响中国税制改革的因素三中国税制改革的展望四0.0010000.0020000.0030000.0040000.0050000.0060000.00195019531956195919621965196819711974197719801983198619891992199519982001200420072008年全国财政收入突破6万亿元人民币。1978年，全国财政收入只有1132亿元。30年，财政收入增长了53倍。新中国成立—1978年2003年—至今1978—1993年1994—2002年新中国成立—1978年背景：高度集权的计划经济体制高度集中的财政体制单一的公有制经济体制国有经济占大比重高度集权的财政体制特征：中央和地方“吃大锅饭”以中央集权为主的财政体制。地方预算的收支管理权限很小，不能够构成一级独立的预算主体。在这种体制下,中央要求地方将所有的财政收入上缴中央,地方提供公共产品(服务)以及生产建设所需要的资金均由中央核定拨给,财政支出覆盖了整个社会生产、流通和消费的各个方面,财政在国民收入分配和再分配(资源配置)中处于绝对控制地位。新中国成立—1978年实施内容：成立之初:多种经济成分并存政务院颁布《全国税政实施要则》在全国范围内开征包括农业税、工商税、货物税、地产税等16种税建立全国统一的新税制，多税种、多环节复合税制实施内容：1958年：对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造完成，经济成分单一简化税制对工业：工商所得税工商统一税（将原有的商品流通税、货物税、营业税、印花税合并）统一农业税调整工商所得税：个体经济税负重于集体经济实施内容：1973年：受极左思潮影响，税收功能被淡化，工商税制被批为“游离于资本主义，不利于社会主义”。税制进一步简化：税制合并：进一步简化工商税制（五税合一）工商统一税及附加、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、盐税合并特点：封闭型、单一税制1950-1978全国税收收入亿元0100200300400500600195019521954195619581960196219641966196819701972197419761978新中国成立—1978年中国税收收入在GDP中的比重一般在10%-15%之间1954～1979年，税收收入和企业收入在国家财政收入中的比重大约都在40%以上，企业收入的比重一度还要高于税收收入1、剥夺了地方财政的主动性地方政府实际上没有形成真正意义上的一级财政，不具有独立的利益主体地位，其财权被剥夺至最低限度,它只承担着中央计划被动执行者角色,导致地方理财主动权和积极性的丧失,客观上造成地方吃中央的“大锅饭”。2、造成了国有企业的低效率国家作为国有企业的投资者和所有者,与企业之间形成了“父子式”的权利义务关系。客观形成了企业吃国家的“大锅饭”,在企业内部,职工吃企业的“大锅饭”的局面。1978-1993年：有计划的商品经济背景：1978年12月召开中国共产党第十一届三中全会全党的工作重点以阶级斗争为纲转向社会主义现代化建设上来有计划的商品经济—计划经济为主、市场调节为辅行政性分权型“财政包干”体制——“分灶吃饭”为标志的“分级包干”型财政体制非公有制经济是公有制经济的必要补充（1）1980－1984年，“划分收支、分级包干”体制按照行政隶属关系划分中央和地方财政的收支范围，并以1979年的收支预算为基数，地方财政收入大于支出的节余部分上缴；地方财政收入小于支出的赤字部分由中央财政进行调剂或补助。分成比例和基数一定五年不变，在此期间，地方财政可以多收多支，自求平衡。除个别税种(如关税)之外,所有财政收入由地方负责征收,但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。（2）1985－1987年，“划分税种、核定收支、分级包干”体制和1980年财政体制主要区别在于：收入划分方法由分类改为分税法，即在两步利改税后的税种设置范围内，将税种划分为中央税、地方税、共享税。1988－1993年，进一步改进原包干方法1988年,中央决定实行一种新的承包体制。全国39个省、市、自治区、直辖市和计划单列市中，有37个地区分别实行不同形式的财政包干办法，即收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等六种方法。1978年—1993年思路：对外开放：建立涉外税制对内搞活：全面工商税制改革1978年—1993年内容：1.1978-1982年的涉外税制改革《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》《外国企业所得税法》工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税1978年—1993年2.利改税1983年第一步“利改税”方案将大中型国企向国家上缴利润改为按实现利润的55%缴纳所得税，剩下的实行调节税小型国企8级超额累进，最少也是55%，集体和私营企业是35%1984年第二步“利改税”方案企业按11个税种向国家交税由于“利改税”没有达到政府增收、企业增效的目标,企业承包经营制便走上前台,国企开始实行“包死基数,确保上缴,超收多留,欠收自补”的政策。工商税制改革工商税一分为四：产品税、增值税、营业税和盐税国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税对某些采掘业开征资源税固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税1991年，第七届全国人大第四次会议将中外合资经营企业所得税法与外国企业所得税法合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》统一税率、统一税收优惠待遇、统一税收管辖权1978年—1993年成效：改变了国家与企业分配关系将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税改变了中央与地方的财政关系打破中央和地方各级财政同“吃大锅饭”、中央集权过度，提高地方发展经济的积极性1978年—1993年初步建成了一套内外有别的，多税种、多层次的开放型复合税制我国工商税制共有37个税种，按照经济性质和作用，大致分为流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税、涉外税、农业税等七大类承包制的缺点承包制是在中央和地方、财政和企业“一对一”地谈判中实现的,本身充满变数和不确定性,它带来了一系列严重后果。存在明显的信息劣势地方利用信息占有的优势往往使中央处于不利的谈判地位而疲于日常“算小账”中。“会哭的孩子有奶吃包死基数后果严重地方和企业的利益被过度强化,地方政府和企业行为短期化,各地盲目投资,重复建设,靠上价高利大的项目、增加产值来实现财政收入的增长走的是外延式、粗放式经济发展之路。尤其是“一地一包”、“一企一包”成为严重地方保护主义和全国统一市场形成的体制障碍,诸候经济特征明显。中央财政收支矛盾加剧中央大部分收入主要依靠地方财政收入上解而得,从而加剧了中央财政收支矛盾,极大削弱了中央对宏观经济的调控力度，出现强枝若干局面。1、中央财政的收入比重中央政府的收入在国家财政收入中所占的比重不断下降,从1984年的40.51%下降到1993年22.02%,中央政府的宏观调控能力被弱化。2、财政占GDP比重按照市场经济体制国家的经验来看,财政收入符合瓦格纳定律,即财政收入占ＧＤＰ的比重有逐步增长的趋势。改革初期主要是“放权让利”,财政收入占ＧＤＰ的比重有所下降。但在进入20世纪90年代以后,在经济持续增长的同时,这个比例却仍然一直呈下降趋势。1980年财政收入占ＧＤＰ的比重为25.7%,1993年已经下降到12.56%。1994-2003年：建立市场经济体制背景：1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》多种所有制并存的经济结构经济分权型“分税制”财政体制非公有制经济与公有制经济在社会主义市场经济体制下可以共同发展依纳税人的国别身份、经济成分和具体的课税对象而实行不同的税制，造成纳税人之间、产品之间税收待遇的不公平、不统一分税制的主要内容（1）按照税种划分中央与地方的收入关税、消费税、中央企业和金融机构的企业所得税——中央税营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险公司总公司）、地方企业所得税、个人所得税、房产税等——地方税增值税、资源税、证券交易税——共享税分税制的主要内容（2）根据中央和地方的事权范围确定相应的支出范围中央财政：国家安全、外交、中央国家机关经费（国防费、外交和援外支出），调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控地方财政：本地区政权运转支出，地区经济、事业发展支出（地方行政管理费、城市维护建设费、教育、卫生等各项事业费、价格补贴等）分税制的主要内容（3）确定中央财政对地方财政的税收返还数额以1993年为基期年确定基数按照1993年地方实际税收和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收的返还基数。1994年以后，中央对地方财政税收返还数额在1993年的基础上逐年递增，增长率按照全国增值税和消费税增长率的1：0.3决定。即上述两项税收每增长1％，中央对地方返还就增加0.3%。1994-2003年原则：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权理顺分配关系、规范分配方式，保障财政收入1994-2003年内容：1.全面改革流转税以实行规范化的增值税为核心，相应设置消费税、营业税，建立新的流转税课税体系，对外资企业停止征收原工商统一税，实行新的流转税制。1994-2003年2.对内资企业实行统一的企业所得税取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税，同时，国营企业不再执行企业承包上缴所得税的包干制。1994-2003年3.统一个人所得税取消原个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税，对个人收入和个体工商户的生产经营所得统一实行修订后的《个人所得税法》1994-2003年4.调整、撤并和开征其他一些税种调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税；取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税和工资调节税；开征土地增值税、证券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。税费制度调整中的“费改税”2001年1月1日起在全国范围内征收车辆购置税，开征的同时，取消了车辆购置附加费从2000年开始在农村开展税费改革。农村税费改革过程中，根据“减轻、规范、稳定”的原则对农（牧）业税和农业特产税进行了调整，明确在5年内将逐步取消农业税2002年实行所得税分享制度除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享改变企业所得税仍按行政隶属关系在各级政府间划分的制度2002年所得税中央分享50%，地方分享50%，2003年所得税中央分享60%，地方分享40%，2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑1994-2003年成效：较好地处理政府间的财政分配关系按税种合理划分中央与地方的收入范围保证中央财政收入调动了地方积极性两个比重提高2007年我国财政收入占GDP比重为20.8%2008年为例，中央财政本级收入32671.99亿元，占全国财政收入的53%地方收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2002年的8523.9亿元,大体上翻了两番1994年税改后税种构成：双主体税制结构国民待遇和公平竞争一些税种的税率设定不符合税收中性原则和国民待遇原则,不利于市场主体的公平竞争,也不符合国际惯例税收政策缺乏整体导向2003年—至今新一轮税制改革实施背景：2003年10月14日