中国财税改革回顾与展望

1中国财税改革回顾与展望ReviewofChina’sFiscalReforms张通(ZhangTong)改革开放以来，作为经济体制改革的突破口和先行军，中国财税改革不断向前推进并取得了明显成效。“十一五”时期，财税将坚定不移地深化改革，进一步消除影响财政发展的体制性、机制性障碍，更好地发挥财税政策的作用，促进经济社会全面协调可持续发展。一、关于财政管理体制改革1994年在中央和地方两级财政之间实行了分税制财政体制的重大改革。其核心是进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。其基本内容是：按照中央与地方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。1994年的分税制财政管理体制改革进展顺利，2具有里程碑的意义。1995年以来,在稳定分税制财政管理体制基本框架的基础上，根据经济发展变化，采取了进一步调整和完善措施：一是推进所得税收入分享改革。从2002年1月1日起，打破按隶属关系和税目划分所得税收入的办法，实施所得税收入分享改革。除少数特殊行业或企业外，绝大部分企业所得税和全部个人所得税（包括对个人储蓄存款利息征收的所得税）实行中央与地方按比例分享，2002年为五五分成，从2004年起按中央分享60%、地方分享40%执行。二是健全政府间转移支付制度。一方面，建立了一般性转移支付制度、民族地区转移支付制度、工资性转移支付制度和农村税费改革转移支付制度，逐步完善了财力性转移支付体系。另一方面，初步建立起一套比较完整的专项转移支付体系，专项转移支付规模逐年增加，在中央对地方补助支出中所占比重不断提高。三是完善省以下财政管理体制。1996年，财政部颁布了《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》。2000年，印发了《改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见》。2002年，国务院转发了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》。近年来，还积极推动了“省直管县”、“乡财县管”等试点工作，取得了明显成效。“十一五”时期，财政管理体制改革的目标是逐步建立并完善财力与支出责任相匹配的财政管理体制。主要从以下几个方面着手：加强研究，合理划分政府间支出责任；适当调整中央与地方3的收入划分，进一步理顺政府间收入分配关系；进一步完善转移支付制度，促进区域、城乡协调发展；简化管理层次，创新省以下财政体制管理方式。二、关于税制改革一是出口退税机制改革。我国从1985年开始实行出口退税政策，对于推动外贸体制改革和出口增长发挥了重要作用。但由于出口退税资金无法及时得到保证，欠退税问题也越来越严重。2003年10月，国务院专门召开座谈会，决定从2004年1月1日起正式实施出口退税机制改革。基本思路是：本着“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，改革后新增出口退税由中央和地方按75：25的比例分担。经过一年多的运行，改革取得了明显的阶段性成效，但也出现了一些矛盾和问题，如口岸城市及部分东部地区负担偏重、外贸方式发生一定消极变化等。为此，财政部进一步完善了出口退税负担机制的方案，在维持2004年各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分中央、地方按照92.5：7.5的比例分担。目前，完善后的出口退税机制运行平稳，取得了良好成效。二是统一内外资企业所得税。现阶段，我国对内、外资企业分别实行不同的所得税制，虽然内、外资企业所得税的名义税率相同，但由于外资企业比内资企业享受更多的税收优惠，外资企业比内资企业实际税负低10个百分点左右。这样做，在改革开4放初期，有利于吸引外资和扩大开放，是必要的；但在改革开放发展到新的阶段、特别是加入世贸组织后的今天，既不利于公平竞争，也不符合世贸组织规则要求，必须尽快把两套企业所得税制合并起来。目前，全国人大已将这项改革列入2006年立法计划。三是增值税转型改革。我国在1994年税制改革时实行的是生产型增值税，符合当时经济和财政发展实际，有利于在通货膨胀状态下控制投资。但随着经济的发展，生产型增值税存在对扩大投资、设备更新和技术进步的抑制作用，造成基础产业和高新技术产业税负重于其他产业，国产品税负重于外国产品等问题日益凸显。为增强企业活力和竞争力，提高经济自主增长能力，必须将生产型增值税改为消费型增值税。自2004年7月1日起，我国对东北地区的装备制造业等8大行业实行了增值税转型试点，取得了较好成效。我们将在认真总结东北地区试点经验的基础上，研究完善政策措施，进一步推进试点工作。同时修订《增值税条例》，为在全国范围内实施增值税转型改革做好准备工作。三、关于公共预算管理改革一是部门预算编制改革。部门预算改革要解决的主要是规范财政资金的分配问题，其根本目标是实现政府财政资源分配的规范、有效与安全。主要内容包括：使部门成为预算的主体并自主编制预算；编制综合预算，全面反映部门及所属单位的全部财政、财务收支状况；规范预算分配方法，按公平、绩效的原则核定预5算；深化“收支两条线”管理改革；编制滚动预算；改革政府预算科目体系，细化预算编制等。这项改革于2000年正式启动，六年来，遵循“积极稳妥，充分试点，分步实施”的原则，迈出了重大步伐。“十一五”时期，将进一步深化基本支出预算改革；规范项目支出预算管理；稳步推进预算支出绩效考评试点；研究探索事业单位财政预算管理模式；进一步规范预算管理程序，强化预算约束和预算监督；争取到2010年向全国人大报送所有中央一级预算单位部门预算等。二是“收支两条线”管理改革。“收支两条线”管理改革的核心是将全部财政性收支逐步纳入政府预算管理，它要解决的主要是公共财政收支的管理范围问题，其本质也是规范政府的活动范围。这项改革从“收”的角度讲主要是收缴分离，从“支”的方面讲主要是收支脱钩，最终目标是编制综合政府预算、逐步淡化和取消预算外收支。2002年这项改革正式推开，通过几年的努力，预算内外资金统筹安排使用的程度有了较大提高。“十一五”时期，将进一步加大预算外收入纳入预算管理的力度；深化收入收缴管理改革；推进收支脱钩管理；加强对政府性基金的管理等。三是国库管理制度改革。国库管理制度改革要解决的主要是财政资金的收付方式问题，其核心是通过国库单一账户体系对财政资金的运行进行管理，目的是在部门预算确定后，确保严格和规范预算执行，提高财政资金的使用效益。主要内容包括：设立国库单一账户体系；财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国6库，财政支出按预算通过国库单一账户体系由财政直接支付或授权预算单位支付到商品或劳务供应者；建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。这项改革于2001年正式启动，迄今中央部门已全面实施，各地也正在全面推开。“十一五”时期，将进一步深化国库集中支付改革；推进财税库横向联网；深化非税收入收缴管理制度改革；研究推进国库现金管理等。四是政府采购制度改革。政府采购制度改革要解决的是财政性资金的使用方式问题，目的在于确保财政资金使用的公平、公开、透明、有效益。这项改革始于1996年，2003年《政府采购法》的正式实施标志着这项改革进入新的历史发展时期。总的看，近几年来政府采购工作全面展开，采购金额和范围不断扩大，采购的透明度和公正性大大提高，取得了较大进展。“十一五”时期，将进一步深入推进管理职能与操作职能分离，实现机构分离和职能定位清晰；建立规范的政府采购运行规程；建立政府采购综合性监督管理体系；推行电子化政府采购；继续扩大政府采购范围和规模，使之逐步接近国际标准等。五是政府收支分类改革。这是2006年我国预算管理制度改革的重点。政府收支分类改革是在我国现行《政府预算收支科目》的基础上，参照国际通行做法，构建适合社会主义市场经济条件下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系。新体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分，收入分类反映7政府收入的来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类反映各项支出的具体用途。新的政府收支分类体系可以较好地克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端，并对进一步深化其他各项财政改革、提高预算透明度和财政管理水平，起到十分重要的推动作用。2005年这项改革进行了模拟试点，2006年正式进入实施阶段，将启用新科目编制2007年政府预算。四、关于会计改革一是企业会计改革。1993年，我国全面实施了企业会计准则、行业会计制度、企业财务通则和行业财务制度（简称“两则两制”），完成了中国企业会计核算模式的初步转换。2000年、2001年和2004年，又先后发布了企业会计制度、金融企业会计制度和小企业会计制度，实现了中国企业会计核算标准的实质性转换。与此同时，还制定发布了具体会计准则，完善了企业会计准则体系，并积极推进了会计国际协调。“十一五”时期，将按照建成既符合中国国情又与国际会计惯例相协调的会计核算标准体系的目标，进一步完善我国的企业会计核算标准；同时进一步推进中国的会计国际协调。二是政府和非营利组织会计改革。一方面，1993年底开始启动预算会计改革，并于1997年先后发布了《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》以及《财政总预算会计制度》，从而建立了新的预算会计体系，初步8实现预算会计核算模式转换。另一方面，2000年开始研究和起草《民间非营利组织会计制度》，2005年起全面实施，从而建立了民间非营利组织会计核算体系。“十一五”时期，将进一步研究和推动政府会计改革，以满足建立绩效政府、绩效财政的需要；同时进一步研究和推动民间非营利组织会计改革。五、关于“金财工程”建设“金财工程”是随着财政改革与发展以及国家信息化战略的实施提出来的。按照党中央、国务院关于建立社会主义市场经济体制下公共财政的总体要求，财政部在推进部门预算、国库集中收付等改革的同时，借鉴主要发达国家和东欧转型国家政府财政管理信息系统运行模式和建设经验，结合我国财政管理的实际需要，从1999年下半年起开始着手规划建立“政府财政管理信息系统”(简称GFMIS)，并进行设计和试点。2002年初，国务院决定将财政部规划建设的“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”,并把“金财工程”列为国家电子政务十二个重点工程之一。此后，财政部组织力量进行了系统规划和周密论证，根据财政业务管理需要开发实施了相关管理系统，并提出了立项申请。今年4月份，经国务院同意，国家发改委正式批准“金财工程”（一期）建设项目立项，标志着“金财工程”建设进入一个新的发展阶段。“金财工程”建设的总体思路是：构建一个应用支撑平台（即数据库）、二级数据处理（即中央与地方分级数据处理）、三个网络（即内部涉密网、工作专网和外网）、四个系统（即预算编制9系统、预算执行系统、决策支持系统和行政管理系统）、五个统一（即统一领导、统一规划、统一技术标准、统一数据库和统一组织实施）为特征的，管理与技术有机融合的公开透明、服务便捷、安全可靠的政府财政管理信息系统，进一步提高财政资金使用管理的安全性、规范性和有效性，保障和推动财政改革与发展，更好地为贯彻落实党中央、国务院的各项重大决策服务，为顺利实现“十一五”规划目标服务，为全面建设小康社会服务。计划在三年内初步完成“金财工程”的一期建设，初步建成业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政资金、辐射各级财政部门和预算单位的政府财政管理信息系统。在此基础上，争取再经过两年或更长一点时间的补充完善，使政府财政管理信息系统更加现代化。