关于中国重庆国有投资集团公司的

（本报告以英文稿为准，中文译稿仅供参考）关于中国重庆国有投资集团公司的技术援助报告1致谢本报告由凯瑞穆·罕(KamranKhan)领导的来自世行多部门工作人员共同执笔编写。编写小组成员包括:凯瑞穆·罕(KamranKhan)、李晓峰、威廉·戴思(WilliamDachs)、谢世清、以及国家发展和改革委员会的投资研究所和标准普尔信用评级机构的工作人员。本报告的编写工作是在克瑞斯强·徳尔瓦(ChristianDelvoie,世界银行东亚太平洋地区可持续发展局局长)和杜大为(DavidDollar,世界银行中蒙局局长)的总体指导下完成的。本报告受益于同世行内部的扶贫和经济管理部门的中国团队的密切合作。编写小组要特别感谢郝福满(BertHofman)和苏达山·古坡土(SudarshanGooptu)的技术指导和支持。杨欣欣协助了本报告的调研。郭雪梅、伊莎贝尔·穆太贝(IsabelMutambe)和伊妮卡·瑞斯(InnekeHerawatiRoss)担任团队行政助理。工作组在与中国政府部门的意见征求和合作中获得了许多宝贵意见。这些政府部门包括:财政部、国家发展和改革委员会、重庆市财政局、重庆市国有资产管理和监督委员会、以及重庆市交通委员会。工作组还要感谢以下世行集团同事提出的独到见解和建议,他们包括:易利思·皇(EllisJuan)、图克·雅倪克(TuncUyanik)、孙浩、鲍德(GregBrowder)、白爱民(AxelBaeumler)、铃木(HiroakiSuzuki)、王梅、刘晓云(ElaineSun)、哲理(TomZearley)、和华玛雅(MaraWarwick)。2内容摘要1中国的地方国有投资集团公司2近年来，由于中国不允许地方政府直接从市场借贷，地方国有投资集团公司成为中国地方政府投资建设基础设施的主要力量。地方国有投资集团公司成立于二十世纪九十年代初，当时各地方政府既要建设城市基础设施，又要转变政府在基础设施建设中的职能，因而面临巨大压力。在这种情况下，地方国有投资集团公司为地方政府从市场借贷并加快基础设施建设步伐提供了一种公司化模式。依据《中华人民共和国公司法》的规定，地方国有投资集团公司为市政实体公司。该法律并没有阐明地方政府投资集团公司与地方政府的关系，包括地方政府对投资公司承担财务责任的限制。地方国有投资集团公司的一般职能包括：ƒ融资平台：地方国有投资集团公司从多种渠道筹集资金用于城市基础设施建设，再通过转贷或直接投资方式为基础设施项目提供资金。ƒ公共部门投资者：地方国有投资集团公司作为市政府或国有资产管理部门的授权投资机构进行运作。地方国有投资集团公司在其指令性任务范围内经营和管理资产，并负责资产保值，保障政府利益。ƒ土地开发：很多地方国有投资集团公司对地方政府在城市规划地区划拨的土地进行先期开发和管理。ƒ项目发起人/所有者：地方国有投资集团公司发起并拥有城市基础设施重点项目，因而负责此类项目的投资、建设、管理和经营。据估计，当前全国约有360家地方国有投资集团公司，其运作模式和汇报制度不尽相同。其中，约有70%的公司由市政府直接管理,其余30%隶属地方建委、国有资产管理部门或发改委。在中国东部省市，地方国有投资集团公司发展迅速，有些县级和地级市政府也都成立了此类公司；而在相对欠发达中西部地区的个别省份，地方国有投资集团公司尚处于筹划之中。国家政策与地方国有投资集团公司的发展地方国有投资集团公司的创立缘于二十世纪九十年代初的国家战略：通过建立专业化市政实体或市政公司，实现地方政府基础设施建设职能市场化。该市场化战略自实施之初就与国家其他各类政策相互配合，对地方国有投资集团公司的发展产生了深远影响。1本技援助报告除第五章对重庆高速路发展公司的信誉分析完全由世行聘请的标准普尔公司准备外,其余全部由世界银行项目团队撰写.世行项目团队的主要成员包括凯瑞穆·罕(KamranKhan)先生(项目经理),李晓峰女士,威廉·戴思(WilliamDachs)先生和谢世清先生。2通常称“城投”，本报告统称“地方国有投资集团公司”。3即使地方国有投资集团公司的收入越来越难以偿还债务，但公司仍然不断从市场借贷，其主要政策因素/激励机制见下表。地方国有投资集团公司借贷的政策激励机制增长驱动因素二十世纪九十年代初期现状备注/对地方国有投资集团公司的影响地方政府领导激励机制强强基础设施建设仍然是衡量地方政府政绩的一项关键指标。地方国有投资集团公司是地方政府筹集基础设施建设资金的少数几个渠道之一。财政政策和地方政府对财政收入的共享强弱从1994年税费改革开始，地方政府共享的份额稳步下降。地方政府的创收权力强弱地方政府建立新收费项目和/或增加地方税费的权力持续减弱；地方政府预算外收入受到限制。金融市场/银行业改革强中等基于信用的贷款方式仍然不规范，同时贷款展期越来越长；地方国有投资集团公司不得不面对更繁琐的展期条款和更高的利率。中国政府现行政策似乎是在逐步引导地方国有投资集团公司采用如下模式：作为独立的经济实体开展经营，基于其自身信用借贷从事基础设施建设，不断加大私营部门的参与力度。然而，中央政府有关部门的这些想法尚未正式推行或得到全面认可。上表中所描述的政策趋势表明，地方国有投资集团公司、地方政府和中央政府都要采取措施，引导地方国有投资集团公司沿着正确方向发展。重庆市国有投资集团公司模式鉴于重庆独特的历史和在中国西部的战略位置，发展重庆市已成为中国政府工作的重中之重。重庆市取得了令人瞩目的发展成就——2001－2006期间，其年均GDP增长率为11%。重庆市政府一直将基础设施发展置于优先地位。2001－2006年，重庆市基础设施建设投资从人民币800亿元增加到2470亿元，增幅超过200%。按照重庆市“十一五”规划安排，基础设施投资规模有望进一步扩大。重庆市在政府投资公司改革方面也走在了大多数中国城市的前面。“重庆市国有投资公司模式”包括八家按行业和职能组建、独立核算、拥有单独管理团队的国有投资集团公司。重庆市政府已经根据以下三个战略目标对投资公司进行了重组：4ƒ实行新一轮市场化改革，明确各投资公司的经营和财务责任。ƒ各投资公司应建立健全融资平台，开展创新型融资，与私营部门开展合作。ƒ各投资公司必须注重风险管理，尤其是财务风险管理。重庆市国有投资公司战略有赖于投资公司制度建设措施的成功。重庆市政府特别关注投资公司的运营状况与资本流动性、资本结构和财务杠杆、财务管理、公司治理、信息公开和汇报制度等。应重庆市政府之邀，在财政部和国家发改委的大力支持下，世界银行协助重庆市政府制定投资公司制度建设框架。重庆国有投资集团公司的组织和监管重庆市政府对投资公司的监管框架包括资产监督和行业管理。作为法定的国有资产投资者/所有者，重庆市国资委是最主要的监管部门，而行业主管部门则只行使与行业相关的技术和经营监督职能。然而，国资委和行业主管部门和技术监督部门之间的工作似乎存在着交叉，例如与重庆市交通委员会之间，后者通常通过支持或转贷安排帮助国有投资集团公司项目安排融资。对重庆投资公司组织结构和监管框架的考察表明，投资公司一般具备很强的技术能力，拥有升值潜力较好的资产。但是，由于投资公司总体上仍属于“建设型公司”而不是“经营型公司”，因此很难从其现有资产中产生出较好的现金流。在重庆，企业监管措施相当细化，所反映出的文化符合由城市部门监管而非政府行业职能部门监督的做法。监管措施强调的是执行由外部施加但不一定符合投资公司自身特点的规定，而不是按照增长和效率目标对绩效进行战略性评估和监测的一种手段。在预算领域，这一点最为明显，具体表现在经费预算的监管力度较大，而战略性更强、期限更长的资本预算一般分解到项目层面。之所以造成这种情况，可能是由于缺乏战略规划和管理能力、投资公司的职责本来就不明晰、投资公司管理层对其经营目标包括投资计划的掌控较为有限。投资公司的资产并不根据财务报表进行市场定价，其借贷一般表现为重庆市政府的直接或间接支持。目前，投资公司通常具备多种渠道来帮助它们筹集实施市政府发起的项目所需的资金，但企业用于还贷的收入来源却很有限。融资是针对具体项目进行的，较少反映投资公司整体资产负债表的情况，但通常会得到行业管理部门的间接支持。地方国有投资集团公司案例研究——对重庆高速公路发展有限公司的信用分析国际信用评级机构标准普尔对重庆高速公路发展有限公司（以下简称“重庆高发司”）进行了发展阶段的信用分析与财务责任和能力（FACE）评估，其报告根据重庆高发司的财务状况按市场原则对其优势和劣势进行了分析，并对其从市场借贷的能力进行了评估。本项分析是由标准普尔代表世界银行、在重庆市财政局、重庆市国资委和重庆高发司的协助和合作下进行的。分析工作及分析报告中标准普尔5给出的意见和建议完全是出于重庆高发司发展目的，即标准普尔分析的服务对象不是那些有意向重庆高发司贷款或与其合作的潜在投资者。标准普尔对重庆高发司的评级打分在本文中删除了，目的是强调信用分析的“发展”性质。重庆高发司由世行与重庆市财政局和财政部共同选定，目的是考察地方国有投资集团公司的标准监管结构，建立更好的信用分析基准，当然也是为绩效较好且锐意改革的国有投资公司提供技术援助。重庆高发司负责重庆所有高速公路的建设、经营、养护和融资。该公司是一家大型国有企业，注册资本达20亿元人民币，资产达500亿元，实行董事会领导下的总经理负责制，拥有4669名员工。标准普尔对重庆高发司的分析指出：“……由于重庆高发司的资本扩张计划缺乏灵活性，加之监管部门对其定价的限制、交通流量风险高、公司倾向于采用较高的财务杠杆以及流动性较差等因素，造成重庆高发司面临较大的经营和财务压力。但同时重庆高发司拥有优良的建设管理业绩记录，而且政府持续提供强有力的经营支持和财务支持，这两大优势弥补了上述不足。重庆高发司在财务管理上的主要劣势包括在流动性和债务管理方面存在欠缺、对中期财务计划缺乏重视等。”作为一家国有公司，南非国家公路局有限公司已拥有投资信用等级，其业务和职能与重庆高发司相似。二者之间的比较进一步表明了导致高发司财务困境的关键结构性问题。虽然二者在技术能力、基础设施资产的质量和测算总值等方面旗鼓相当，但南非公司的信用等级要高于重庆高发司，主要原因是前者在一套透明、基本稳定的经营范围和章程下运作，并且其章程已具有法律地位。如果政府要求南非公司从事其章程规定之外的活动,公司则可以依法要求政府向其提供资金。此外，南非公司在收费和不收费公路网络建设方面的职能是分开的，尤其重要的是，南非政府通过明确的标准将收费公路和不收费公路区分开，目的是确保非经营性项目（及财务上不可行的项目）不会在没有适当预算支持的情况下转交给南非公司。最后，先进且透明的公司治理制度界定了南非公司和政府之间的关系，保证了公司管理团队和政府各负其责。建议有关重庆市国有投资集团公司制度建设的建议可以归纳为以下三个部分，三者必须同时执行。投资公司制度建设提高基础设施建设的市场化程度要素1要素2要素3向经营性公司模式过渡采用基于信用的借贷做法6要素I——提高基础设施建设的市场化程度1、对地方国有投资集团公司承担的政府指令性业务进行审核、重组修订和再建a.对所有国有投资集团公司的指令性业务进行详细审查，并将这些指令性业务区分为经营性3、准经营性和非经营性业务，并为如何定义“经营性”项目制定一套方法。b.建立一套制度，为准经营性和非经营性业务提供可行预算，保证业务的财务可行性。c.将投资责任与融资来源挂钩，确保投资公司只为能产生现金流、具有本息偿还能力的项目从市场上进行融资借贷。d.在上述三项工作的基础上，改进投资公司的经营规则，最好将其纳入法律，以确保投资公司经营范围的透明性、一贯性和可预见性。e.建立健全公司治理结构，确保投资公司与政府能够对各自的行为承担适当责任。2、开展财务评估以减少风险并建立基于信用的投资公司借贷制度a.对所有国有投资集团公司进行内部财务评估，以查清其真实财务状况，并更好地了解与每个国有投资集团公司相关的财务风险。b.采取措施解决可能存在的任何问题，确