保障纳税人合法权益的实践与思考

1保障纳税人合法权益的实践与思考宁夏税务学会课题组内容摘要：为了适应建设服务型、效能型税务机关的客观要求，营造和谐税收环境，切实保障纳税人合法权益。本文站在现代税收理念的角度，依据法律赋予税务机关的维权职能，借鉴发达国家的经验和做法，结合宁夏实际，比较系统地研究分析了保障纳税人合法权益的路径、方法和策略。主题词：保障纳税人权益纳税人合法权益，就是纳税人在履行纳税义务的同时，应享有的权利和应得利益。纳税人的合法权益大体分三类形式：一是自然权利。自然权利与生俱来，如人身自由权、人格尊严权等；二是税收法律规定属于纳税人自主行使的权利，如税收减免申请权、委托代理权等；三是由于税务机关的执法行为产生的属于纳税人的权利，如索取完税凭证权、接受纳税服务权等。现代市场经济条件下的税收是国家税收与公共税收、权利税收与服务税收的辩证统一，纳税人履行纳税义务就应当得到国家提供的公共服务和权益保护，这也是法治社会的具体体现。本文通过对保障纳税人合法权益意义的认识、宁夏在保障纳税人合法权益方面的实践，通过深入分析思考，探索做好纳税人合法权益保护工作的方法和策略，努力实现共建和谐税收的目的。2一、保障纳税人合法权益是税收发展的必然选择（一）法律赋予税务机关的基本职责1．《税收征管法》在维权方面作了明确规定。2001年颁布实施的《税收征管法》是我国目前税收征管方面唯一一部经过法律程序制定的法典。《税收征管法》主要从参与行政管理、税收征纳关系确立、税收司法活动、纳税人权利主张等几个方面对纳税人的权益进行了较为明确地规定。这些“硬性”规定，对如何保障纳税人合法权益、在哪些环节保护提出系统规范地要求，对于保障纳税人合法权益起到积极的作用。同时，《税收征管法》对税务机关和税务人员在执法公正公开、廉洁奉公、接受国家权力机关和社会团体监督等方面均做了具体规定，明确税务人员不得索贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或者少征应征税款；不得滥用职权多征税款或者故意刁难纳税人、扣缴义务人的“两不得”规定，有效防止纳税人合法权益受到税务人员的侵犯，反映出纳税人的合法权益神圣不可侵犯是纳税人合法权益保护的核心思想。2．《纳税人权利与义务公告》使维权工作更加具体化。2009年国家税务总局发布1号公告，首次以规范性文件的形式系统阐述了纳税人在履行纳税义务过程中所享有的14项权利，一是知情权；二是保密权；三是税收监督权；四是纳税申报方式选择权；五是申请延期申报权；六是申请延期缴纳税款权；七是申请退还多缴税款权；八是依法享受税收优惠权；九是委托税务代理权；十是陈述与申辩权；十一是对未出示税务检查证和税务检查通知书的拒绝检查权；十二是税收法律救济权；十三是依法要求听证3的权利；十四是索取有关税收凭证的权利。这14项内容实质是办理涉税事宜时保障纳税人权力的具体化，是纳税人合法权益链条中最重要的一部分，它首次把纳税人与权利进行了有机链接，促使纳税人从单纯的义务本位的“纳税意识”逐步向权利和义务并重的“纳税人意识”转变，从而发挥了保护纳税人合法权益，促进税法遵从度持续提高的作用。（二）发达国家的基本经验和做法20世纪80年代以来，全球性的税制改革运动几乎影响到每个国家，对纳税人权利的保护，特别是对个体纳税人权利的保护，已经越来越受到世界各个国家的重视。1977年澳大利亚发布《纳税人宪章》；1985年加拿大发布《纳税人权利宣言》；1988年9月29日在美国华盛顿特区“外国出版俱乐部”正式成立一个非盈利的社团组织——世界纳税人协会，2000年更名为国际纳税人协会，协会注册于瑞典。2009年底，该协会共有３４个国家的３９个成员组织，在布鲁塞尔、巴黎、斯德哥尔摩和华盛顿特区都设有办事处。国际纳税人协会已经成为协调政府降低税负、减少浪费、维护全世界纳税人合法权益的统一战线。由此可以看出，纳税人合法权益保护已经成为税收工作、特别是纳税服务工作的核心内容之一，同样也反映出世界各国在纳税人合法权益保护方面的理论探索和实践发展的成果。它体现出三个方面的显著特点：1．体现了公共服务的理念。20世纪90年代中后期，为了克服官僚体制的缺陷，以英国为代表的西方各国开启“公共服务”为主要内容的政府改革运动。作为政府重要组成部分的税务机关4来说，不但税收征收过程是服务，征收的最终目的也是为确保纳税人正确履行纳税义务和保护纳税人各项权益。新公共服务理论的运用不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在公共产品“供需”关系中确立了纳税人的主导地位，纳税人合法权益得到广泛、全面、有效地保护。2．促进了税收遵从度的提高。税收遵从是纳税人基于对国家税法价值的认同或自身利益的权衡而表现出的主动服从税法的态度。自20世纪80年代以来，随着纳税人权利受到广泛关注，发达国家纷纷制定纳税人权利宪章，重视和保护纳税人的合法权益，促进纳税人自觉遵从税法，降低纳税人所花费的货币成本、时间成本和心理成本等税收遵从成本，将各种税收不遵从分别转化为税收遵从，成为在公平和效率原则指导下实施税收管理的有效途径。3．代表了以纳税人为中心的发展趋势。国外以纳税人为中心的服务理念转变走过了半个多世纪的历程，经历了从强制管理向纳税服务的行政理念变迁过程。正如西方学者对税收自愿遵从深入研究后发现，税务部门如果想实现提高纳税人自愿遵从的目标，就应该摒弃传统的高压强制策略。这一研究成果加上新公共管理运动的推动，直接促成了西方国家税务行政管理以服务纳税人为中心，不断提高税收遵从的工作模式。现在无论是发达国家还是发展中国家，都已经或正在将纳税服务理念和机制引入税收征管，保护纳税人合法权益已成为世界各国税务部门的共识。（三）构建现代税收发展的基本要求52007年9月，国家税务总局专门召开全国纳税服务工作会议，明确提出把保护纳税人合法权益作为进一步优化纳税服务，不断提高纳税人税法遵从度的重要途径。“始于纳税人需求、基于纳税人满意，终于纳税人遵从”是当前乃至今后一段时期实现纳税人自愿遵从税法，不断提高征收率的基本方法。这是从纳税人角度出发，把保护和尊重纳税人合法权益作为税务机关的一项重要工作，贯彻到纳税服务的各个环节，这也是适应现代税收发展形式的必然做法。其原由主要表现在三个方面：1．建立和谐税收的需要。和谐税收的主体是以人为本，以人为本是科学发展观的核心思想。税务机关以纳税人为根本，服务纳税人、尊重纳税人就是要牢牢把握“服务科学发展、共建和谐税收”这一新时期税收工作的主题，从保护纳税人合法权益的角度出发，建立纳税人需求分析机制、纳税人各项诉求调节机制、纳税人合法权益受损的救济机制，努力做到法治公平、规范高效、文明和谐、勤政廉洁。2.建立服务型税务机关的需要。党的十七大提出，要加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，特别是完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。税务机关是政府重要的经济管理部门，与经济社会生活联系紧密，直接面对广大纳税人，保护纳税人合法权益是税务机关义不容辞的责任，也是税务机关践行全心全意为人民服务宗旨的具体体现。63．建立现代税收管理体制的需要。现代税收体制高效率运行，很大程度上需要纳税人的合作。税收管理现代化，不仅仅只是税务机关要实现税收信息化的建设，更要提高广大纳税人的信息化程度，如金税工程、网络申报、财税库银联网等都需要纳税人的大力配合与支持，这样才能全面实现国家税务总局提出的“信息管税”，促进税收工作的健康有序发展。二、宁夏在保障纳税人权益方面的现状与分析近年来，宁夏在探索保护纳税人权益的方法与途径上，做了一些尝试，取得了一定的成效。（一）纳税人权益保障组织机构不断健全2008年底，在国家税务总局机构改革中，新成立了纳税服务司纳税人权益保护处，专司纳税人权益保护的职能，宁夏也相应成立省、市、县三级纳税服务部门，明确由纳税服务部门承担保护纳税人权益的具体工作。2009年7月，宁夏银川市国家税务局纳税人权益维护中心正式运行，这是宁夏首家为纳税人提供维权服务的专业场所。主要负责受理并分转纳税人的涉税咨询、涉税纠纷、投诉举报以及法律救助,并向相关部门提出完善优化纳税服务工作的建议。为方便纳税人维权，该中心还设置了意见箱、举报箱，向社会公布了维权电话、维权网址，并在全市设置了24个纳税人维权服务点，聘请了10名服务志愿者，及时掌握纳税人的诉求。随着宁夏其他地区纳税人维权机构的设立，全区基本构建起12366纳税服务热线、12366税务直通车、纳税人维权中心“三驾马车”式的相互依托、相互支持的纳税人权益保障组织体系。7（二）纳税人权益保障工作的制度逐步完善自2008年以来，全区税务系统从规范制度入手，不断简化办税流程，先后制定了国地税联合办证、联合评定税、联合税务稽查、联合注销户检查、集贸市场联合管理等8项管理办法；以规范维权服务为着力点制订了公开办税实施办法、纳税人维权中心工作章程、纳税人涉税咨询服务等3项规范性制度。2010年3月，为进一步提升纳税人权益保护工作的效果，宁夏国、地税联合制定《关于进一步保护纳税人合法权益的意见》，省、市、县三级联合成立纳税人维权中心（协会），维权中心（协会）参与个体户评定税、税务听证等多项涉税事宜，发挥了西方司法“陪审团”的作用，纳税人依法纳税的自觉性、自愿性得到提高，税收执法风险性明显降低。（三）纳税人权益保障的渠道得以畅通一是加强办税服务厅规范化建设，大力推行办税公开。按照统一格局、统一设置、统一职责、统一标识、统一岗位的“五统一”建设要求，设立综合服务窗口，统一办理各类涉税事项，纳税人办理涉税事宜在各个窗口间来回跑的问题得到彻底解决。设立纳税辅导室和专职辅导员，强化辅导咨询功能，有针对性地开展税收政策辅导、办税流程辅导、软件操作辅导，提高纳税人自助办税能力，保障了纳税人的知情权，使纳税人真正做到明明白白地缴税。二是建立纳税辅导常态化机制，专门答复纳税人热点难点问题。各地通过多种渠道收集纳税人需求，将热点难点问题进行归8纳整理后，有针对性地制定辅导计划，通过互联网站、办税服务厅、税务分局等办公地点向外公告，纳税人可以根据自身的需要，不受地域限制、不受管区限制，有选择地接受政策辅导，纳税人纳税申报的准确性不断增强。2010年上半年，共举办各类性质的纳税辅导班194次，比去年下半年增加78次，参加人数达到2017人次。三是推行多元化申报，方便纳税人办理涉税事宜。宁夏国税以信息化为依托，在实现网上办税，网上认证、网上抄报税、财税库银联网划转税款等业务功能的基础上，逐步拓展推行了电子发票、网上行政审批等办税服务功能。对定期定额纳税人实行简易申报、简并征期，提高了税务机关的办税效率，纳税人的权益得到普遍性保障。四是全面落实“两个减负”，提供快捷便利的纳税服务。通过优化办税流程，精简涉税资料，有效降低了纳税人的纳税时间成本。自2007年以来，宁夏国税共取消表、证、单、书191种，废止各类审批43种。就办理税务登记证件，实行“联合办证，一证双章”，为纳税人节省276万多元，从根本上减轻了纳税人的负担。五是“宁夏税务12366直通车”，为纳税人快速高效维权。在全区配备通过车辆配备专用设备，一方面以纳税人权益维护为核心，利用12366纳税服务品牌资源，为纳税人提供“听得见的电讯服务”；另一方面，把最新的税收政策在第一时间，便捷无偿地以“政策快递”的方式送到纳税人手中，提供“看得见的上门9服务”。当纳税人遇到办税困难和合法权益受到损害时，“12366直通车”就会在纳税人最需要的时候，以最快的速度和方式出现，现场为纳税人解决投诉，给纳税人提供人性化服务，充分保障了纳税人合法权益。（四）纳税人权益保障的监督机制基本确立维护纳税人合法权利的实践证明，确立税收执法监督机制不仅可以规范税收执法行为，提高税收执法水平，促进税务执法人员依法行政，同时还可以通过规范执法、公正执法大大降低执法不公、执法随意造成的对纳税人权益损害的几率，达到维护纳税人合法权益的目的。为此，宁夏国税系统坚持公平公正公开、有错必究、过罚相当、教育与惩处相结合的原则，严格落实执法过错责任追究办法。根据执法人员的过错行为和严重程度，