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1研究报告（四）山东省国家税务局税收科学研究所2005年4月11日关于健全和完善税收执法监督体系的实践与思考淄博市国家税务局局长张文泉依法治税是依法治国基本方略在税收工作中的具体体现。自2001年新《税收征管法》颁布和全国税务系统依法治税工作会议召开以后，各地对进一步完善税收执法监督、推进依法治税工作进行了多方面实践和理论探讨。我们在认真贯彻落实依法治税会议精神的基础上，紧密结合本地实际，将税收执法监督与税收信息化相结合，科学划分岗位职责，大力推进制度创新和体制创新，健全和完善税收执法监督体系，推动了依法治税工作不断走向深入。一、健全和完善税收执法监督体系的必要性健全和完善税收执法监督体系是依法治税的必然要求，是对税收执法权在税收领域的监督和制约。依法治税是依法治国、依法行政的重要组成部分，是新时期税收工作的灵魂和立足点。其基本要求是纳税人依法纳税、税务机关依法征税。推进依法治税的关键在于依法治“权”，通过健全对税收执法权的监督制约体系，规范执法行为，促进依法行政。市场经济是法治经济，以不断发展和完善的税收执法监督体系推动税收工作的法治化，是社会主义市场经济发展的必然要求。健全和完善税收执法监督体系是法律内在要求在税收领域的体现。行政行为是行政主体行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为，其特征之一就是从属法律性，即行政行为是执行法律的行为，必须从属于法律，有法律依据。税法主体的权利义务是由法律加以规2定的，税收法律主义原则要求课税要素法定、课税要素明确，税收稽征只能在法律的授权下进行而不能超越法律规定。要确保税收执法权依法定课税要素和法定征收程序行使，必须以健全和完善的税收执法监督体系对税收执法权进行监督制约。《税收征管法》第十条、第十一条加强监督制约的要求，是法律内在要求的具体体现。健全和完善税收执法监督体系是现代管理理论的要求。现代管理理论认为，管理职能包括计划、组织、人事、领导和控制，其中控制职能是为确保目标实现而对行为进行的“衡量与矫正”。税收执法监督是为实现依法治税这一组织目标而对执法行为的“控制”，其基本原理是现代管理理论在税收领域的具体应用，只不过是控制职能演化为监督职能，评判标准从经济目标变为法律的遵从度。而且，从委托代理理论来看，对执法权的监督制约也是委托人为解决由于信息不对称而产生的代理人道德风险和逆向选择所采取的必要制约措施。那么，如何来理解税收执法监督体系呢？根据《税收征管法》，税收执法权是指执行税收法律法规的权力，具体包括税款征收权、税务检查权等；从概念上讲，体系是指若干有关事物互相联系互相制约而构成的一个整体（《辞海》缩印本1989年）。简言之，税收执法监督体系可以理解为是对税收执法权监督制约而形成的一系列规范和措施的总称。这个监督体系可以分为内外两个子系统：外部子系统包括人大、政府、审计等外部职能部门对税收执法权的监督和制约，也包括公众舆论、新闻媒体的公开监督；内部子系统是税务部门内部对税收执法权进行监督制约的一系列规范和措施，包括在监督内容上对抽象行政行为的监督和具体行政行为的监督，在具体监督对象上对执法主体、执法依据、执法文书、执法程序等内容的监督，在监督环节上对税款征收、发票管理、税务稽查等环节的监督等。税收执法监督体系是包含“规范、监督、救济、服务”职能作用的一个系统整体，在监督手段上采取执法检查、重大案件审理、行政复议、执法责任制等措施，目标在于强化对税收执法权的监督制约，促进依法治税。如上所述，税收执法监督体系是一个有机整体，是日常监督与定期监督、抽象行政行为监督与具体行政行为监督、内部监督与外部监督组成的复合系统。二、对健全和完善税收执法监督体系的探索3为充分发挥税收执法监督体系的作用，我们以日常监督为基础，执法检查为重点，外部监督为保障，重大案件审理、行政复议和税收执法过错责任制为抓手，形成了上下互动、内外结合、重在治内的税收执法监督新体系：（一）抓住五个环节，以严密的内部监督机制制约税收执法权1、抓好事前监督环节，加强执法依据的审核把关，从源头上制约执法行为。对抽象行政行为进行监督，主要是抽象行政行为的内容和制定程序是否符合国家有关法律法规的规定。为此，我们建立了《地方性法规、规章及规范性文件备查备案制度》和《规范性文件会签把关制度》，突出对市、区（县）人大、政府制定的法规、规章和规范性文件及市局科室制定、转发或与有关部门联合制定的规范性文件进行审阅、登记或会签把关，从源头上杜绝了执法依据与税收法律法规和税收规章相抵触或者变更法律、法规和税收规章适用范围的情况。2、抓好事中监督环节，强化案件复审和重大案件审理，对税收执法过程把关。我们结合工作实践制定了重大税务案件审理制度和案件复查复审制度，确定审理标准，健全审理机构，规范业务流程，统一工作文书，加强部门间的工作协调，采取业务协调联系会等形式，充分发挥法规部门的综合协调作用，进一步巩固和提高了重大税务案件的审理质量，有效地规范了税收执法行为。2003-2004年，共受理重大税务案件21件，审理案件金额3600万元，罚款1500万元，经补充调查后退回5件，变更审理意见3件，移送公安机关3件。3、抓好事后监督环节，突出日常监督、执法检查和行政复议，对执法行为全面把关。在日常监督过程中，我们非常重视岗责体系的建立和完善，充分应用税收信息化建设新成果，以金税工程、综合征管软件为主体，开发应用了《数据质量与征管质量监控管理系统》、《普通发票控管系统》、《增值税专用发票稽核一般纳税人档案信息审核系统》等控管软件，深入开展数据处理分析，利用计算机进行监控和考核，充分发挥计算机网络客观、快速、高效的依托作用，对各税收执法岗位的日常执法行为进行全天候、全方位、自动化的适时监督，实现了从“人监督人”到人机结合、借助“机器监督人”的转变。税收执法检查是监督、检验和评价执法行为、执法效果的重要手段。在历年的税收执法检查工作中，我们有效发挥法规部门组织、协4调和落实作用，以总局执法检查规则为指导，以检查整改为手段，以规范提高为目的，不断加大检查监督工作力度，推动执法检查向全面、深入、细致方向发展，在全市国税系统初步形成了“自查-复查-追究-整改-完善”的执法检查工作新模式，促进了执法行为的规范和依法治税工作水平的提高。2003年-2004年共检查整改问题372个，执法中的一些老大难问题得到了有效纠正。行政复议是依法行政的关键环节，对监督税收执法权的依法行使、防止和纠正违法或不当执法行为具有重要作用。我们依据《行政复议法》和《行政复议规则》，设立了机构，配备了人员，建立了配套制度，加大了培训力度，共有32人取得了行政复议资格证书，促进了此项工作的顺利开展。4、以执法责任制和过错责任追究制为保障，建立税务执法惩戒机制。无论是事前监督，还是事中和事后监督，都需要与执法责任制配合，才能落实执法责任，促进依法行政。为加强目标考核和责任追究工作，我们成立了由一把手任组长的检查考核领导小组和执法过错责任追究委员会，设立了专门的考核机构，负责对各部门工作目标完成情况进行监督考核。在组织形式上，坚持每季度进行考核总结，将考核结果进行归纳综合，总结经验教训，通报检查考核结果，对存在的问题责令限期整改。按照公平公正、教育与惩戒相结合的原则，依据《山东省国税系统执法过错责任追究办法（试行）》对有关责任人进行了经济、纪律等方面的责任追究。2003年-2004年，我们结合税收执法检查，对289人次进行责任追究，扣发奖金2.7万元，强化了干部的责任意识，规范了工作秩序，提高了税收执法水平。5、以行政执法透明化促进政务公开，实现税收执法“阳光作业”。积极探索建立税务行政执法透明化的工作机制，结合国税工作实际，制定实施《淄博市国税局税收行政执法透明化工作实施办法》，积极推行执法透明化工作，在全市国税系统实施了“阳光国税”工程。根据“依法公开、据实公开、注重实效、有利监督”的原则，制定政务公开制度和实施意见，突出公开重点，加大公开力度，扩大政务公开面，将执法依据、执法主体、执法程序、执法责任以及税务人员的违法违纪行为和处理结果等一切有利于社会监督的情况，通过国税网5站、12366纳税服务热线等多种形式和载体向纳税人和全社会公开，有效推进了阳光国税建设。（二）强化外部监督，有效制约执法行为强化外部监督，发挥社会监督作用，是有效制约税收执法的重要举措。几年来，我们自觉接受党委、政府、人大、政协、司法、审计、财政等有关部门依法进行监督，认真参加民主评议行风活动，积极配合搞好各项法律法规实施情况的监督检查，特别注重配合审计部门、财政部门进行的检查监督。对监督单位反馈的问题，不回避，不遮掩，实事求是地查原因找根源，积极采取措施抓整改，举一反三，总结教训，堵塞漏洞，提高了执法水平。积极扩大与社会各界的联系，聘请了115名特邀执法监督员，采取发放评议卡、设立举报信箱和投诉电话等多种形式，主动听取社会各界对税收执法的意见和建议，强化了社会对税收执法的监督。（三）健全和完善执法监督体系取得明显成效内外结合的税收执法监督体系，有效制约了税收执法行为，促进了依法行政。1、执法问题总量呈显著下降趋势，问题性质发生了质的变化。通过对近三年来执法检查进行统计分析发现，税收执法中存在的问题总量呈逐年下降趋势，每年问题减少量大致在三分之一左右（如下图）。发现的问题除执法程序不到位等一般过失问题仍然存在外，性质比较严重的问题，如免予处罚、不加收或少加收滞纳金、违规调库、越权批准税款缓交、故意混淆预算级次、预征税款等主观故意或严重过失问题均未发现。说明这些问题得到了基层领导的普遍重视，通过加强监督和管理，减少了此类问题的再次发生。62、税收执法行为进一步规范，征管质量有了明显提高。随着监督体系的完善和监督力度的加大，各项制度得到进一步落实,违章处罚力度逐年加大，税收政策执行更加准确到位，征管质量和工作效率不断提高,税收执法行为日趋规范,执法的随意性显著减少。各部门不断提高责任意识，履行工作职责的能力明显增强，出现问题的数量随之大幅度减少（如上图）。随着精细化管理“一个意见、八个办法”的推行，有效提高了征管质量。2004年，全市按期税务登记率、申报率、入库率分别达到99.97%、99.27%和99.10%。3、法制观念明显增强，税收收入步入良性循环。我们认真落实科学发展观，牢固树立从经济到税收的观念，严格执行“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，切实提高税收收入质量，着力促进税收收入与经济持续协调发展。2004年，在兑现各项税收优惠政策26.7亿元的基础上，组织税收收入766597万元，同比增长32.62%，增收188538万元。扣除海关代征后，组织国内税收收入747098万元，同比增长31.65%，增收179598万元，税收规模、超收总额和增收比例均创历史最高水平。4、推动了党风廉政建设工作的落实。健全的税收执法监督体系，对税收执法行为形成了全过程、全方位、全视角监控，强化了税务登记、发票管理、申报征收、税务稽查等重要管理环节的监督制约。特别是通过全面推行行政执法透明化和“阳光国税”建设，进一步深化了0501001502002502002年2003年2004年各年度查出问题总计050100150200250200220032004稽查财务计划征收进出口征管税收政策7政务公开，强化了税收执法的透明度，有效促进了纳税人税法遵从度的提高和税务机关党风廉政建设的深入。三、目前税收执法监督中存在的问题在完善和加强税收执法监督过程中，由于主、客观方面的原因，在思想认识、机构设置、制度建设、工作力度方面还存在一些问题，必须引起高度重视。1、对执法监督在思想认识上还存在偏差。执法监督是对执法权的监督制约，是促进依法行政的重要手段。在实际工作中，一些干部仍存在认识上的偏差，如对行政复议、诉讼等税务救济的认识存在误区，认为纳税人申请听证、复议是不服从税务机关管理的表现，发生复议、诉讼案件影响形象、丢脸面，不想甚至阻挠纳税人申请。有些部门没有正确认识重大税务案件审理工作，一直把重大税