关于税收征管法修改的说明

-1-[2009]全国税收征管和科技工作会议讨论材料关于税收征管法修改的说明一、税收征管法修改的背景现行税收征管法自2001年修订施行以来，对于加强税收征管，规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，发挥了积极作用。目前我国正在发生广泛而深刻的变化，市场体系不断健全，宏观调控继续改善，政府职能加快转变，特别是随着经济社会的快速发展和国家整体法治水平的提高，税制的不断改革和调整，税收征管环境发生了很大变化，党和国家对税收征管工作提出了更新、更高的要求，税收征管实践也出现了诸多现行税收征管法没有解决的热点、难点甚至盲点问题，税收征管法的规定与税收征管工作实际需要之间的矛盾日渐突出。主要表现在：未确立完整的纳税人权利体系、在信息化条件下税收征管方面存在法律真空、不适应主要税种改革的需要、税收法律责任制度不合理、税收管理的程序制度设计不完善、税收行政协助制度不健全、税收管辖权的规定有空白、缺乏对新征管措施法律地位的界定。近年来，广大纳税人、社会各界代表和税务系统以多种方式纷纷要求修改税收征管法。一些纳税人通过各种渠道表达修改税收征管法的意见，北大财税法研究中心2008年曾对修订税收征管法做评估报告，并提交人大有关机构；2008年全国人大常委、国务院要求清理法律时，税务系统在清理过程中也呼吁修改税收征管法；本届全国人大两次会议代表共提出7个修改税收征管法议案。为解决税收征管法上述问题，适应新形势新任务要求，经我局争取及各方努力，税收征管法修订被列入人大五年立法规划，修改税收征-2-管法工作正式启动。总局成立税收征管法修改工作小组，多次组织召开专家专题论证会和税务系统修法研讨会，分专题做修改报告，对税收征管法从章节体例安排到具体条款进行了全面修改，并形成税收征管法修改初稿。二、税收征管法修改的指导思想及原则和目标税收征管法修改的指导思想是：以科学发展观为指导，按照法治、服务、和谐、效率的要求完善税收征管法律,为充分发挥税收的职能作用提供制度保障，进一步完善社会主义市场经济法律体系，服务科学发展，促进社会和谐。税收征管法修改的原则是：贯彻落实党的十七大关于实行有利于科学发展的财税制度的精神，总结我国税收征管实践，借鉴国际经验，坚持三个基本原则：一是要按照现代法治社会对税收征管工作的要求规范征纳关系；二是要适应社会经济发展对税收管理要求优化税收征管机制；三是要符合税收征管规律引入新的管理理念和管理方法。税收征管法修改的目标是：以“服务科学发展，共建和谐税收”为总体目标，按照建设服务政府和法治政府的要求，引进税收风险管理，进一步确立纳税人为自主申报纳税主体法律地位并为以此为基础建立的征管模式提供法律框架。一方面在税收征管法中明确规定纳税人依法自主申报的权利、及时准确缴纳税款的法定义务和未按规定履行申报纳税义务应承担的法律责任；另一方面，在税收征管法中明确税务机关按照法律规定为维护国家税权而对纳税人申报纳税情况进行监控核实以及风险管理的权力、为纳税人提供宣传税法、优化申报纳税系统等确保纳税人顺利有效完成自主申报纳税提供服务的义务和因侵害纳税人权益所应承担的法律责任。本次修改税收征管法，着重要解决的问题是：“确定纳税人在征管法中的申报主体地位”、“为纳税服务提供法律保障”、“强化税务机关的风险管理能力”，“在税务机关内部进一步理清岗位、职责、流程的关系”、“为确立现代高效科学的征管体制提供法律支持”、“税收征管工作要适应税收管-3-理信息化的要求”等。三、税收征管法修改的主要问题税收征管法修改的主要问题来自纳税人及社会各界反映、税务系统干部根据征管实践所反映和我们考虑研究应当解决的问题。税收征管法的章节体例应该符合现代征管制度的法律需求，其构成应该按照纳税人自我申报制度要求，既规范纳税人权利义务以及法律责任，也对税务机关进行约束性规范，以此为基础，尽量减少纳税人自我申报的程序性义务规定。把税务机关的工作重心转到通过对税收信息情报的收集整理提高税收风险应对能力，为纳税人提供更有效的服务，对纳税人自行申报结果进行评估，促进纳税人提高遵从度的工作中。近二十年的实践证明，现行税收征管法中“税务管理、税款征收、税务检查”、“法律责任”的体例结构，存在一些问题，一是“税务管理”概念外延相对宽泛，与税收征管法中实际调整的“登记、帐证票管理、申报、征收、检查”以及与此相关的具体程序性规定等“税收征管”内容不相符；二是随着社会经济的发展，公民法制观念的不断深化，纳税遵从度的逐步提高，信息技术在税收征管领域的广泛运用以及征管程序制度化、精细化的深入推进，税收的实现途径已由“税务机关征收”逐渐转变为以纳税人多渠道申报和多方式缴纳为主，税务机关实施强制征收为辅；三是随着大量税收征管实践经验的积累和对国外先进税收征管模式的借鉴，税收风险管理理念已成为税收管理中重要部分，同时纳税评估手段的运用，使这一理念得以实现，为我国税收管理实践带来很大变化，但现行税收征管法的体例结构未能满足这种变化需求，导致现在征管实践有时面临无法可依或征管环节之间相互交叉的情况。因此，本次修法，对现行征管法的体例做了适当调整和完善。修订后的税收征管法分为八章。分别是总则、税收管理的一般规定、-4-税款的申报缴纳、税源监控、税务检查、税收保障、法律责任和附则。章节及条款的安排基本按照税收征管过程的正常流程进行，以符合现行征管模式和实际征管程序与过程的需要。主要条款的修订说明如下：（一）关于完善纳税人权利体系、优化纳税服务问题现行税收征管法未全面建立纳税人的权利保护体系，一些必要的权利尚未在立法中予以体现，纳税人权利保护规定较原则，对权利实现的具体程序、途径和救济方式等均缺乏必要的规定等问题，此次修法除了在总体立法理念和章节体例中体现确立纳税人为申报主体法律地位的宗旨之外，增加纳税人权利具体内容、深化纳税服务的思想，尽可能提高纳税人权利的现实性。一是增加“依法纳税权”的规定。依法纳税权是指纳税人仅依照法律规定承担纳税义务，在没有法律依据的情况下，国家不得行使征税权，纳税义务仅在税法规定其为应税行为时才成立。在税收征管法中明确规定纳税人的依法纳税权，在法律层面对征税权的行使予以限制，避免征税权的滥用，不仅是宪法关于公民依法纳税规定在税法中的具体体现，也是纳税人合法经济权益受税法保护的体现。。二是增加“诚实纳税推定权”的规定。诚实推定权是指在没有充足证据并经法定程序，税务机关不得推定纳税人不诚实。纳税人的经济自由权是一项基本权利，只要诚信纳税，就应当免受不当的税务检查和干扰，这是法治国家的通例。许多国家在其纳税人权利保护立法中均规定了纳税人的诚实纳税推定权。此次修改，我们也增加了此项内容。一方面减少税务机关怀疑纳税人不诚实纳税的机会，另一方面避免税务机关因缺少程序制约行使税务检查权的执法风险。三是增加“正当程序享有权”的规定。纳税人享有正当法律程序，不-5-仅指纳税人对税务机关未经合法程序实施的行政行为具有拒绝的权利，更蕴含着纳税人通过法定程序，来监控税务机关依法实施税收征管行为，合法表达自己意愿，保护自己合法权益的精神，是知情权、要求回避权等许多纳税人具体程序权利的依据和统领。四是修改“税收保密权”的规定。此次修法对现行税收征管法第八条保密权内容予以适当的修改补充，明确规定“保密”的具体范围、涉税信息的用途，并规定纳税人有权拒绝提供非涉税信息。五是增加了“优化纳税服务，提高纳税遵从度，降低税收风险”的内容。明确优化纳税服务是税收征管程序中应坚持的理念和思想，规定税务机关应通过优化服务提高纳税人税法遵从度，从而达到降低税收风险的目的。总之，在现行税收征管法第八条纳税人权利的基础上又增加“依法纳税权”、“诚实推定权”、“税收知悉权”、“拒绝提供非涉税信息资料权”、“获得礼遇帮助权”、“接受正当法律程序权”、“住宅不受侵犯权”、“拒绝违法检查权”八项权利。新增加的这权利规定与现行税收征管法第八条的内容结合，构成比较完整纳税人权利体系，其内容既包括原则性规定，又包括可以直接落实到具体纳税人且能为纳税人直接感知的具体规定。（二）关于扩大纳税主体范围的问题现行税收征管法仅对纳税主体原则性规定了有纳税人、扣缴义务人，但除直接承担纳税义务的纳税人外，其他第三人也可能因纳税义务的继承或转移承担缴纳税款的义务，在税收法律关系处于与纳税人相当的地位。此次修法，借鉴国外立法经验和我国公司法的规定，对特殊情况下的纳税人及其纳税义务的承担予以明确。一是引入“连带纳税人”的概念。连带纳税人是指依照法律规定，对同一纳税义务同时负全部履行义务的人。连带纳税人的设置，在于保障国家征税权的实现，扩展税收债务关系所涉及的主体范围，使与纳税义务有-6-关的人，都能以其财产做为税收债务清偿的担保，而税务机关可以根据其中人员或债务比例选择追缴税款的对象，每个连带纳税人都应对全部的纳税义务负责。具体条款表述为：“对同一纳税义务，数人共同承担清偿或担保责任，为连带纳税人。除法律、行政法规另有规定外，各连带纳税人对全部应纳税款负清偿责任。连带纳税人履行纳税义务，其效力及于其他连带纳税人。履行纳税义务的连带纳税人，对于超过自己责任的部分，可以向其他连带纳税义务人追偿。”二是引入“第二次纳税人”的概念。该名称来源于日本税法，此次是在我国税法中第一次引入。第二次纳税人指税法中规定某些关系人对于纳税人的义务承担补充责任。当税务机关对纳税人强制执行仍无法实现税款时，可要求第二纳税人承担补充纳税责任。第二次纳税人与连带纳税人的区别在连带纳税人承担连带纳税义务没有时间上的先后顺序，第二次纳税人与纳税人存在履行义务时间的顺序，只有在纳税人未能完成纳税义务后第二次纳税人才补充完成。引入该制度，有利于保障税款的最终完全实现。增加的条款表述为“纳税人滞纳税款，税务机关对纳税人的财产强制执行仍无法实现纳税义务时，其纳税义务由法律、行政法规规定的关系人承担。独资企业业主及其家庭、总公司、清算组织、财产实际管理人、遗产执行人、滥用公司法人独立地位和股东有限责任的股东以及法律、行政法规规定的关系人，为税法上的第二次纳税人。”三是引入公司法人人格否认制度和向股东追缴欠税制度。法人人格否认制度本为公司法规定的一项法律制度，是指为了阻止公司独立人格的滥用，就具体法律关系中的特定事实，否认公司的独立人格与股东的有限责任，责令公司的股东对公司债权人或公共利益直接负责的法律制度。在税收征管法中引入此项制度，是针对股东滥用公司法人人格逃避缴纳税款的行为进行的规制。规定公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，-7-逃避纳税义务，造成税款流失的，由税务机关责令公司承担流失税款的缴纳责任，股东对此承担连带责任。从法律层面解决了对所欠税款纳税人的股东追缴税款缺少法律依据的问题。此外，借鉴《公司法》相关规定，在法律层面规范了公司解散后税收债务的承担问题。（三）关于引入申报修正制度的问题申报修正制度是指纳税人在向税务机关就应纳税款进行申报后，认为申报有误需要对前次申报进行修正的规定。任何纳税人都可能在计算其应税收益时出错，许多国家都有修正申报制度。本次修法，我们从保护纳税人权益的角度考虑，引入纳税申报修正制度，规定纳税人在申报之后可以修正，是对税收征管法的完善。所以，增加了修正申报的表述：“纳税人、扣缴义务人在法律、行政法规规定或者税务机关依照法律行政法规的规定确定的期限内，发现纳税申报内容有误的，可以进行更正申报或补充申报。”同时，我们认为，在税收法律中，应该给予纳税人、扣缴义务人自我更正因各种不同原因造成的申报不实的机会。如果纳税人、扣缴义务人对以前纳税期内少缴的税款在税务机关实施税务检查之前进行了补充申报并补缴了税款，可视为纳税人对自身违法行为进行了纠正，这样的行为，无论其原来少缴税款的原因如何，都应该予以考虑允许进行补充申报并补缴税款，减轻处罚，这样的处理方式，符合国际税制惯例,符合社会发展的客观规律，同时符合建设和谐社会的大局,更加体现宽松的执法环境。（四）关于减轻滞纳金负担问题按照现行税收征管法规定，对未按照规定期限缴纳和解缴税款的，从滞纳