关于税收管理现代化的思考

关于税收管理现代化的思考中国国家税务总局征收管理司陈赤军（中国北京市海淀区羊坊店西路5号100038E-mail:[e-mail]）税收管理现代化是一个非常巨大而又实际的问题，尤其是对于中国等亚洲国家而言，税收管理历来作为行政管理的一个组成部分，作为政府与民众经常打交道的一个渠道，要实现税收管理现代化，实际上是实现行政管理现代化的一个主体部分之一。面临的挑战很多，既有观念、方法论层次的问题，也有实践和社会环境存在的问题。本文试图按照惯例学研究的框架来阐释税收管理的内涵和现代化的提升历程，并简要结合了中国税收管理现代化的一些实践。一、税收管理现代化的内涵税收管理一般而言，就是为了落实税法和保证国家、公民的合法利益而采取的税务管理措施的总称。包括两个方面：第一是对纳税人和税源的管理；第二是对税务机关的内部管理。内部管理和外部管理的目标、过程、手段、方法都不一样，税务机关内部管理是为对纳税人和税源的管理服务的，目标是工作高效、廉洁，管理成本低。对于纳税人和税源的管理目标则首先是依法行政，实现征税工作的高质量和高产出，低交易成本和高纳税人满意度。低交易成本包括税收管理措施所带来的社会交易成本和纳税人与税务机关之间的交易成本。因而税收管理现代化实际上是由税务机关内部管理的现代化和对纳税人、税源管理的现代化组成的，是一个不断循环进步的过程，也是一个永恒的过程。如何解决这些问题，使我们实现税收管理现代化的恒久弥新的课题。税收管理现代化也就是要在税收管理的所有领第1页共8页域、所有过程中，要充分吸取当代最先进的管理理念、方法，利用当代所具有的技术手段，实现税收管理的目标。这里我们需要指出的是，在我们的定义中隐含了现代化的几个要素：第一是税收管理所面对的环境的现代化，这是社会基础和物质基础；第二是税收管理工具的现代化，包括社会通用的工具和征税所涉及的工具的现代化，这些工具的使用、改进都将节约人的劳动，减轻劳动强度，扩大人的认知范围和管理能力；第三是税收管理方法的现代化，就是将一些其他领域行之有效的管理方法和基于工具现代化之后的应用方法和创新方法，应用到税收管理领域；第四是税收管理体制的现代化，也就是根据方法、工具改进的结果，促成一些体制和制度上的改进、变革，是一个从量变到质变的飞跃；第五，由于税收管理体制的现代化，必然反作用于税收管理的环境，促使或者导致周围环境的进一步改进和提高。因此，我们发现税收管理现代化实际上是一个循环进化的过程。环境现代化工具现代化方法现代化体制现代化环境现代化二、税收管理现代化的历程税收管理现代化的历程包括四个阶段或者步骤：环境现代化、工第2页共8页具现代化、方法现代化、体制现代化，在完成一个循环以后，再开始新的一轮循环，一般而言，是一个不断提高的过程。（一）环境现代化税收管理是依赖于一定的社会环境的，环境包括社会的法治环境、经济环境、人民生活环境、企业管理水平、普遍使用的技术水平。我们现在的环境是，中国已经进入信息化时代，信息技术几乎已经渗透到我们生活的每一个环节，因特网已经普及，政府电子政务和企业的电子商务已经逐渐普及，企业由于加入WTO和参与国际竞争，管理水平已经大为提高，大多采用电子账本，企业交易成本也越来越低，交易实现的速度也在不断加快，银行等金融部门的信息化程度也已经非常高。经济总体增长水平良好，地区之间的差异依然存在，人民的生活水平也有大的提高，但是城乡差距和地区差距依然较大，影响了经济整体的消费和投资作用的发挥。所以，中国税收管理所依存的环境是一个梯度现代化的环境。从行政管理的制度环境来看，依法行政已经作为中国政府提出一个首要目标，公共管理的理念和方法已经渗透到日常的政府管理之中，同样也渗透到税收管理之中。（二）工具现代化税收管理工具目前在中国可以划分为两类：征税用工具和通用工具。征税用工具包括发票和银行账户两种；通用工具主要是信息技术、通讯技术、防伪技术、数据识别技术和其他相关的一些技术以及相应的设备和设施。第3页共8页首先我们探讨一下通用工具的现代化。税务机关在税收管理过程中，通过采用这些技术、装备这些设备、建立或使用这些公用的基础设施，可以使原来一些非常复杂繁重的工作简化，将人力从这些方面解放出来，如税收会计和统计，过去是非常繁重的工作，现在则已经是十分简单的工作，只要会使用这些会计和统计软件系统，将数据准确输入系统，系统就会给出满意的结果。而节约的人力资源则可以选择从事更加复杂和更有附加价值的工作，如分析税源、分析税收收入与GDP的结构关系等。其次，我们有必要讨论一下征税用工具的现代化。纳税人的银行账户在许多西方国家法律都已经授权，它们必须置于税务部门的监控之下，但是中国法律在这个领域至今还是非常欠缺，税务部门对纳税人的银行账号、信用卡等的监控几乎是空白。其实，如果法律授予税务部门这个权利，那么很多今天看来难以解决的问题会十分简单地解决，因为中国的金融部门信息化程度已经非常高，实施监控的技术障碍已经不存在。中国另一个征税用的工具是发票，当时产生的条件是由于中国的金融业不发达，只好通过统一的商事凭证来监控税源，征收流转税和所得税以及其他的一些税，中国几乎所有的税制设计都是基于这一技术手段设计的，发票的技术、管理如果不现代化，税收管理现代化的基础就不存在。目前，出现了电子发票、税控发票（通过税控装置开具的发票）、发票的认证和交叉稽核比对等，对发票进行了一系列技术创新和管理手段的创新，如推行防伪税控控制增值税专用发票的开具和使用，推行税控收款机开具普通发票等，结合了电子第4页共8页技术、防伪技术、网络技术，当然其中有许多措施明显是过渡性的，但是为将来建立全国统一的发票认证和交叉稽核比对系统以及实现纳税人与税务机关的联机实时开票奠定了基础。工具现代化也包括基础设施和主要装备的现代化，具体到税收管理而言，覆盖全国的信息主干网络和伸展到各个税务机构分支机构网络系统，计算机设备和相关的其他设备。（三）方法现代化所谓方法的现代化，就是将现代管理学、经济学、数学和信息科学的方法应用到税收管理实践中去，实现管理思想的变革，充分发挥工具现代化所带来的效用，提高税收管理的质量和效率。中国的税收管理现代化当前正处于这个阶段，谢旭人局长针对这个阶段的特点提出了科学化、精细化管理的思路，并采取了一系列手段和措施，改进税收管理的方法。具体而言，通过宏观税收与经济预测，制定比较科学合理的税收计划，采用地区经济分析和产业经济分析的方法来分解税收计划，找出税收管理中存在的普遍性的问题，思考对策，寻找办法加以解决。为了提高纳税人的纳税遵从度，提高税源管理的针对性和有效性以及稽查选案的准确性，对具体纳税人采用了纳税评估的方法，通过经济模型模拟企业经济运行，估算出企业在正常经营状态下分税种和综合应纳税额与实际纳税额的差异，然后通过分析企业财务报表和纳税申报表查找可能存在问题的点，发现疑点，然后根据存在问题的大小和等级，分别转交税源管理人员进行约谈和实地核查，对于问题严重的，第5页共8页转交税务稽查人员进行稽查处理。为了提高税收管理的质量和效率，对税源实行科学分类，根据不同规模、行业的纳税人的经营特征进行分类，用数学上的术语就是寻找同态和同构的企业集合，抽象出共同特征最大的纳税人构成一个管理子集，以便于科学管理和提高管理效率。同时，根据统计规律，大数定理也在发挥作用，往往是80%的税收是由20%的纳税人提供的，也就是80%的纳税人之提供了20%的税收，但是耗费了税务机关至少70%的精力，因此，实行重点管理，针对重点纳税人和重点问题，实施重点管理。基于当今的信息化条件，运用系统论、控制论、负反馈、运筹学理论对征税流程进行再造，选择出那些主流程、辅助流程，并找出这些流程的关键路径，抽象和定义出一般流程基本元素和要素，然后对现有税收业务流程再造，精简和优化管理环节和纳税人的办税环节，降低税收管理的成本。通过风险评价，对不同的风险等级采取不同的管理措施，对有偷逃税嫌疑的纳税人实行税收保全措施，对有避税和转移定价等嫌疑的纳税人实行重点监控，对于欠税实行催报催缴，必要时采取法律措施。同时为了鼓励纳税人守法纳税，对纳税人实行纳税信用等级评定，对于纳税信用等级高的纳税人，可以减少税务机关检查的次数，办税时提供更为方便、快捷的服务。另外，现代税收管理的一个重要特征就是税务机关将纳税人视为客户和理性的经济人，那么内部管理的信息花和现代化就成为一个非第6页共8页常迫切的问题。公文、财务等要实现信息化，人力资源、绩效考核、组织激励和内部客户化管理等，要向企业学习，从现代企业管理理论中吸取合理的营养。（四）体制现代化在税收管理方法现代化基本完成以后，必须考虑如何巩固已经取得的成果，同时对税收管理体制、机构等进行重组，保证税收管理现代化的实现从量变到质变的飞跃。我们认为，可以按照如下步骤进行体制的现代化：一是将有效的管理模式、经验、方法制度化。在前面几个阶段取得的成果，一般体现在一些单个个体或者机构的经验、方法和管理模式，需要对这些经验、方法进行归纳和抽象，对管理模式进行分析和提炼，然后用制度的方法将它们固定下来。二是按照科学的方法将税收业务重组，这是在流程再造基础上对税收政策和流程、岗位职能的重新组合、配置和优化。并在业务重组的基础上，对税收管理机构进行重组，对岗位进行重新配置，对职能进行划分。三是根据业务重组和机构重组的结果，建立符合其特点的内部激励约束机制，巩固税收业务重组和机构重组的成果。四是提高组织的自适应性。对管理观念、管理思想进行变革，对纳税人的服务逐步实现社会化和客户化，对征税流程和管理流程进行基于理性经济人的改造，把节约税收管理成本（包括税务机关的管理成本、纳税人遵从税务管理的成本、纳税人遵从税法的成本）和节约第7页共8页社会交易成本（包括纳税人与税务机关的交易成本、纳税人之间的交易成本）结合起来，实现税收管理的最佳状态，并为社会环境变化做好准备。三、结论税收管理现代化实际上是一系列阶段，并且在每个阶段完成相应的不同工作，突出不同的侧重点的一个连续不断的过程。关键在于我们如何把握好时机和阶段，解决当期的主要矛盾和主要问题，为下一阶段做好准备，迎接下一阶段的到来。这是一个永恒的课题，永远没有止境，需要每个参与人积极努力，才能不断地发现新问题，解决新出现的问题，走在时代的前列。第8页共8页