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国家公共财政政策与政府林业投资孙久灵中国林业科学研究院，北京(100091)E-mail:sunjiuling90@126.com摘要：林业是一个具有典型外部经济的行业，林业建设和发展需要政府大量资金的投入。本文在介绍林业基本投资的情况下，分析了政府林业投资所产生的四个方面的作用。从当前政府林业投资的四个方面的问题出发，阐述了建立林业公共财政投入为主的林业投资体系的建议。关键词：公共财政；投资；林业中图分类号：F326.201.引言林业是一项重要的社会公益事业，同时也是一个重要的物质生产部门，兼具生态、经济和社会功能，是一个具有典型外部经济的行业；林业是一个弱质产业，从改善生态环境、推动经济发展、促进社会进步角度看，当代中国林业是一个“瓶颈”和需要重点发展的行业。这些特点决定了林业的建设和发展与政府和公共财政有着天然的密不可分的联系。从林业性质与定位、当前中国林业所处的历史阶段及国外的经验来看，对林业加大扶持、增加投入、促进发展是必须高度重视的一个重大战略问题(中国可持续发展林业战略研究总论)。2.当前政府林业投资现状目前我国林业投资以政府投资、社会公益性投资为主，市场引导的产业投资为辅，其资金来源渠道通常有以下几种方式。（1）国家和各级政府的无偿投入。包括财政拨款、专项拨款、基建拨款、专项资金提取、征收和拨入等。（2）林业贷款财政贴息及国债资金。包括林业贴息贷款、治沙贴息贷款、山区综合开发贴息贷款、国家开发银行发放的基本建设项目贷款等。（3）林业基金制度。主要包括育林基金、造林建设基金、绿化基金等。（4）证券融资。如永安林业（福建）、吉林森工（吉林）、景谷林业（云南）等林业上市公司。（5）外资投入。主要包括：对外借款、外商直接投资和外商其他投资。由此可见，我国的林业建设资金主要以国家投资为主，虽然利用信贷资金、外资、自筹等多方面筹集资金有增加的趋势，但实际上并不稳定，而且比重也非常小。另外整体上我国林业建设资金的缺口仍然很大，资金不足一直是投资中的主要问题。2.1政府林业投资基本情况2.1.1政府林业基本建设投资新中国建立50年来，林业基本建设投资对林业的发展起到了及其重要的作用，在国有林区建立了135个木材采伐生产基地，陆续建立了十大防护林工程，壮大了林业经济实力，推进了林业现代化的进程。林业基本建设投资主要用于营林基本建设和森工基本建设。营林基本建设投资主要安排用于防护林建设，以森林防火、森林病虫害防治、野生动植物保护等为主的森林保护工程建设，以林业教育、林业科技以及重点实验室为重点的林业科教建设，以林业工作站、林政资源管理及木材检查站、林业调查规划设计、森林公园等林业基础设施建设、以及林业种苗工程建设。森工基本建设投资主要用于森工管理局和森工企业非经营性项目建设。国家基本建设投资在大农业和林业总量及其比例如表1所示，从中我们可以看出林业基本建设投资增长速度较快，增幅较大。林业基本建设投资增长速度远高于同期大农业基本建设投资的增长速度；与同期国家基本建设投资比较，增长速度基本持平。从表2分行业国家基本建设投资（环比）增长情况中我们可以看出，林业基本建设投资增长起伏较大，“一五”时期是急速增长期，增长速度达到了历史最高水平；“三年调整时期”是历史最低点，为负增长；“九五”时期增长速度上扬幅度较大，其他时段是有起有伏的波折状态（王月华，汤晓文）。林业基本建设投资绝对量逐年增加，相对量逐年减少。数据显示，国家财政对林业基本建设投资在绝对量上是不断增加的，但在相对量上，即林业基本建设投资在国家基本建设投资中的份额却呈下降趋势。林业基本建设投资逐年倾斜于营造林建设事业。“一五”到“八五”期间，林业基本建设投资结构是：森工基本建设投资一直明显高于营林基本建设投资。从“九五”开始，森工基本建设投资开始减少，营林基本建设投资增加，其比重超过森工，林业基本建设投资结构发生了根本性的变化[1]。国家投资是林业基本建设资金的主要来源。从资金来源看，国家预算内资金是林业基本建设投资的主体，见表4，除“八五”时期林业基本建设投资比重不到50%，其它时期国家投资全部超过50%，这是林业的社会公益性决定的。林业基本建设投资增长速度较快，快于大农业基本建设投资增长速度，与国家基本建设投资增长速度持平，但在国家基本建设投资中的份额区逐年下降，投资总体水平显低，这与林业社会公益事业地位有悖，影响林业可持续发展。林业应被纳入国家财政体系，保证国家对林业建设资金投入的倾向性、一贯性、稳定性，避免因各种因素的影响而起伏。避免营林、森工投资结构失衡。这是涉及林业两大体系建设健康发展的关键。2.1.2政府林业固定资产投资从1950到2006年，全社会完成林业固定资产投资总额3401.24亿元，其中林业基本建设投资完成3150.44亿元；更新改造和森工其他固定资产完成投资250.8亿元。从林业固定资产结构看，营林固定资产投资完成2774.47亿元；森工固定资产完成626.76亿元。随着林业重点工程的实施，林业固定资产投资绝对量大幅度的增加，“十五”期间林业固定资产完成额达到1803.29亿元，年均增长22.32%，比1950～2000年林业固定资产投资比完成额总和还多出701.13亿元，从1999～2006期间是增加幅度最大的时期，这就为林业建设注入有力的资金保障，然而，林业固定资产投资占国家固定资产投资的比重却很小，如下图所示：1997年林业固定资产投资只占国家固定资产投资的0.003%，即使在林业固定资产投资占国家固定资产投资最高的2003年也只有0.007%多，从2003年以后这段时间林业固定资产投资占国家固定资产投资是下降的趋势，林业发展与国民经济和社会发展的总体要求还很不适应，这对于我们要建设生态文明社会、以生态建设为主的林业发展战略提出了很大的挑战[2]。全国基本建设投资完成情况万元时期全国总计农业总计农业占全国%林业总计林业占全国%林业占农业%三年恢复时期54900006460011.778199.21.4912.69“一五”时期58847004299007.3276897.41.3117.89“二五”时期12060900146400012.14251652.32.0917.19三年调整时期421890075950018.00225680.35.3529.71“三五”时期9760300107590011.02305680.63.1328.41“四五”时期17639500189910010.774578212.6024.11“五五”时期23421700267950011.44467827.52.0017.46“六五”时期3410090017886005.25642441.21.8835.92“七五”时期7349070012822041.758073811.1062.97“八五”时期23584310032712321.3915536310.6647.49“九五”时期560563375115049592.0544177150.7938.40“十五”时期17499567表2.2分行业国家基本建设投资（环比）增长情况年份国家基本建设投资增长率农业基本建设投资增长率林业基本建设投资增长率三年恢复时期“一五”时期7.19565.5837.9“二五”时期105.00240.5227.3三年调整时期—65.02—48.12—10.32“三五”时期131.3541.6635.45“四五”时期80.7276.5149.77“五五”时期32.7841.092.19“六五”时期45.60—33.2537.32“七五”时期115.51—28.3125.67“八五”时期220.92155.1392.43“九五”时期137.68251.7184.35“十五”时期396.12表2.3林业基本建设投资结构万元时期总额营林基本建设比例（%）森工基本建设比例（%）三年恢复时期8199.2008199.2100“一五”时期76897.412499.616.2564397.883.74“二五”时期251652.347709.418.96203942.981.04三年调整时期225680.361276.527.15164400.872.85“三五”时期305680.683579.227.34222101.472.66“四五”时期457821132990.829.05324830.270.95“五五”时期467827.5201662.143.12266165.456.88“六五”时期642441.2267410.541.62375030.758.38“七五”时期80738140109149.6840629050.32“八五”时期155363180197151.6275166048.38“九五”时期4417715369160083.5672611516.44“十五”时期174995671714460597.973549622.03林业基本建设投资来源构成万元基本建设投资营林基本建设森工基本建设时期总额国投比例%总额国投比例%总额国投比例%三年恢复时期8199.28199.21000008199.28199.2100“一五”时期76897.476897.410012499.612499.610064397.864397.8100“二五”时期251652.3218734.686.9247709.438797.581.32203942.9179937.188.23三年调整时期225680.3191238.884.7461276.549738.281.17164400.8141500.686.07“三五”时期305680.6223601.373.1583579.260072.871.88222101.4163528.573.63“四五”时期457821291401.663.65132990.870860.653.28324830.222054167.89“五五”时期467827.5320274.268.46201662.1109133.954.12266165.4211140.379.33“六五”时期642441.2363527.656.59267410.5132977.449.23375030.7230550.261.48“七五”时期80738146845558.0240109118162045.2840629028683570.6“八五”时期155363173594047.3780197129664536.9975166043929558.44“九五”时期4417715245232755.513691600219571559.4872611525661235.34“十五”时期174995671389995579.43171446051377781080.3635496212214534.41比重%图2.11997—2006年林业系统固定资产投资占国家固定资产投资2.1.3全国重点工程投资我国林业的真正发展是在林业的重大工程带动下而形成的，在国家陆续启动实施了十大防护林工程后，经过整和形成了以天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程的中国林业六大工程。在大工程建设中除了速生丰产用材林基地建设工程是以解决我国木材和林产