分税制

分税制百科名片分税制分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。目录分税制简介分税制的实质划分原则分税制确立的依据国际上的分税制实行分税制的意义我国分税制概况我国分税制的主要问题与解决问题的策略分税制简介分税制的实质划分原则分税制确立的依据国际上的分税制实行分税制的意义我国分税制概况我国分税制的主要问题与解决问题的策略分税制改革的困难关于实行“分税制”财政体制试点办法征收管理分工展开编辑本段分税制简介1994年开始实行的分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国广泛采用。我国在清朝末期曾出现过分税制的萌芽。实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。在新的形势下，我国一定要按照“财力和事权相一致”的方向完善我国的分税制体制，财力和财权虽然只有一字之差，但是其带来的影响却是深远的，财权只是中央的行政形式划分，没有考虑到各地经济发展的不均衡性，而财力考虑到了我国二元经济的发展状况，正视了东、中、西部经济发展的差异。因此，在分税制改革进程中，要正确处理财权、财力和事权三者之间的关系，在中央有效控制的前提下，给予地方必要税种立法权、税率变动权限等，在中央给予地方纵向转移支付的同时，可以考虑东部经济发达地区给予中西部欠发达地区横向转移支付，以真正达到“财力和事权的一致”。[1]编辑本段分税制的实质分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权(支配权)。分税制就是要将这些税权(立法权、司法权、执法权)在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法，“分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门(一个部门或多个部门)负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。所以，在确定分税制的完善程度时，税收立法权的划分是关键，司法权、征管权和归属权的划分和如何划分则是次要的；或者说税收立法权是决定分税制能否成立的决定因素，而司法权、征管权和归属权则是非决定因素。因此，立法权不下放的分税制所能解决的问题只是税收的征收管理问题，不属于需要设置两套机构才能实现的财政管理体制的管理范围。实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权。但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。这也是实行分税制财政管理体制所必须注意的一个方面。编辑本段划分原则划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权(立法权、司法权、执法权)均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。编辑本段分税制确立的依据分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：1.以各级政府的事权范围为依据政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。2.以各类税种的自身特征为依据分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上应把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产和流通直接相联系、税源波动较大、征管难度大、收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。3.以加强和方便税收征管为依据分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。编辑本段国际上的分税制从世界各国分税制的情况来看，目前国际上常见的分税制类型主要包括以下几种。1.分税级次为两级和两级以上的分税制类型根据分配级次的不同，分税制类型常见的有两种，一种是中央政府与地方政府两级分税制，一种是中央政府、州(省、自治区、直辖市)政府、县(府、郡、自治州、盟、旗)政府三级分税制。2.完善程度为彻底型和不彻底型的分税制类型在各国税收实践中，实行分税制的国家基本上可划分为彻底分税制与不彻底分税制两种形式。彻底分税制(亦称“完全分税制”)是指：彻底划分中央和地方税收管理权限，不设置中央地方共享税的一种分税制制度。采取这种分税制的，大多是联邦制国家，如美国等。它具有如下特点：政府首脑由民众选举产生并对选民负责，政府事权明晰，民众意愿对政府行为有较大的影响，税权和事权对应密切，税收管理权限划分清楚，中央与地方税务机构分设。一般来说，实行这种制度需要有良好的法制环境作为支撑。如果民众没有对立法、执法的有效建设和监督权力，实行彻底分税制只会带来官本位下的腐化和短期行为，使地方经济受到损害。因此，在法制建设不太完善的国家和时期，设想实行彻底分税制，是行不通的。不彻底分税制(亦称“不完全分税制”)是指：税收管理权限交叉，设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的，大多是管理权限比较集中的国家，如英国、日本等。3.集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的类型税权分配程度为集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的分税制的类型目前世界上实行的分税制主要有3种类型：其一，集权为主的分税制这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：(1)政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是推行国家干预的经济政策。(2)税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。(3)中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降到不足1%。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%以下。由于地方政府的税种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模式。其二，分权为主的分税制这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是：(1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。(2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。其三，集权与分权相结合的分税制这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括：(1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。（数据