出口退税改革地方财政政策研究

出口退税改革地方财政政策研究2003年10月，国务院决定对出口退税机制进行改革。这次退税机制改革是涉及财政、外贸等诸多方面的重大体制调整，主要内容有：一是对出口退税率进行结构性调整，出口退税率平均下调3个百分点。二是加大中央财政对出口退税的支持力度，即今后中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税。三是建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制，从2004年起，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75：25的比例分别负担。四是结合出口退税机制改革推进外贸体制改革。五是累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。新机制从今年1月1日开始实施，迄今已运行近一年，改革效应正逐步显现。因此，研究改革对厦门外贸和财政经济产生了怎样的影响，并提出相应的应对措施是财政部门面临的一个重要课题。一、新的出口退税机制对厦门经济的影响分析（一）巩固口岸地位，促进出口快速增长1、出口退税机制改革后，中央核定厦门的出口退税基数约占福建省的1/2，出口退税基数相对较大，不仅有利于继续支持和鼓励地产品出口，而且有利于吸引周边地区的企业到厦门设立出口基地，吸引异地出口产品从厦门口岸出口，还有利于吸引外向型外资企业从出口基数较低的地方转移到厦门。2、促进出口快速增长出口退税机制改革后，虽然有出口退税率平均下调2.68个点的影响，但由于出口退税及时、足额，减少出口企业资金占用，消除出口退税风险，厦门口岸出口将会保持较快的增长。2004年1-10月，全市累计出口113.1亿美元，同比增长了31.2%.3、有利于政府调整外贸扶持政策，优化出口商品结构出口退税机制改革促使政府重新研究制定扶持外贸政策，从公共财政的角度，建立外贸促进和服务体系，推进外贸体制改革，逐步推行外贸代理制，引导企业优化出口商品结构，提高出口商品附加值。（二）税率下降，出口增长，导致财政巨额减收增支1、减少财政收入。出口退税率下调后，一方面由于企业将承担征、退税率差部分的税收，因此，企业利润空间被压缩。经测算，2004年厦门出口企业由于平均出口退税率下调2.68个点将减少利润15.1亿元，从而影响企业所得税2.26亿元。另一方面由于生产企业增加成本，降低出口竞争力，将导致部分企业采取转入出口加工区，进料加工转为来料加工，出口利润转移等模式来抵消出口退税率下调影响。结果是减少财政收入和产值：进料加工改为来料加工，深加工结转，转移利润，将减少增值税、企业所得税和GDP；企业转移至出口加工区，将减少增值税收入和地方调库收入，而且，企业所得税因可重新享受优惠而大幅度减少。2、增加市本级财政负担1-10月份，厦门出口高达113.1亿美元，同比增长31.2%，预计全年出口将达138亿美元，扣除基数后仍需承担8.59亿元的出口退税；占厦门市本级可供使用财力的16.1%.新的出口退税政策对厦门地方财力影响甚大，其原因在于：一是厦门经济类型属外向型经济。据统计，厦门市企业生产的工业品约有45%出口；二是厦门作为沿海口岸城市，是进出口货物的重要集散地之一。由于一般贸易大部分采取收购出口方式，出口货物在外地缴税、本地退税，厦门一般贸易出口中税源不在本地的产品比重占达87%；而加工贸易因厦门不是原材料基地，进项税金也基本在外地纳税，厦门出口退税中退付生产企业进项税金的比重达38.25%.因此，新的出口退税政策成为影响厦门地方财政收入增长的最重要因素。（三）影响外向型经济发展和产业结构优化1、招商引资导向的调整将影响外向型经济的发展出口退税机制改革后，新引进的外资企业或其他内资企业，其出口退税地方负担的25%部分由同级财政承担。因此，厦门市以及各区均进一步调整招商引资导向，着重引进内销比重大、国内采购比重低的企业，以达到在引进外资、扩大出口的同时，降低财政出口退税负担。同时，出口退税率的下调，企业出口成本普遍提高，削弱了产品在国际市场的竞争力，影响了外商到厦门的投资或增投意向。这些都将影响到厦门外向型经济的发展和利用外资水平。2、出口退税率不均衡下调影响产业结构的优化厦门出口产品以机电和高新技术产品为主，纺织、鞋帽和食品为辅，机电和高新技术产品出口比重为73.8%，纺织、鞋帽和食品出口比重20.3%.出口退税改革后，厦门能够保持原有17%退税率的机电和高新技术产品所占的比重很小，绝大部分的退税率均降为13%，这直接影响了机电和高新技术产品生产企业的利润空间，部分生产低附加值或者低档机电产品的中小企业在无力提高产品价格和降低内部成本的情况下，将面临着不得不退出国际市场的境地。而由于纺织、鞋帽和食品的出口大部分为外贸公司收购外地货源或代理出口，因此，对厦门产业结构的优化将产生一定的影响。二、应对出口退税机制改革的地方财政政策退税机制改革带来的不仅有挑战，也有机遇，抓住机遇，就能求得更大的发展。对财政部门而言，如何进一步发挥厦门口岸城市的优势，加快外向型经济的发展，确定新的外经贸发展思路，并提出行之有效的财政政策，是退税机制改革后首要解决的问题。（一）目前已出台实施的应对措施和政策1、安排充足资金上确保出口退税的及时、足额兑现新的退税办法出台之后，厦门市委、市政府就明确指示“由市财政承担的超基数退税部分，政府早做安排，做足预算，保证及时、足额支付，不留缺口，不产生新的拖欠”。2004年和2005年预算分别安排了地方应承担的超基数退税资金4.74亿元和9.17亿元，以确保出口退税的及时、足额兑现。2、明确出口退税负担市区承担办法为适应新机制的变化，厦门出台了《厦门市出口退税市区财政共同承担办法》，明确出口退税地方25%部分负担原则。即2003年12月31日前成立的出口企业，其出口退税地方25%部分全部由市级财政承担；2004年新成立的企业，出口退税地方25%部分，由市区财政按共享税分享比例共同承担；因免、抵调减增值税，地方需承担的25%部分由市级财政全额承担。按照这个办法，出口退税负担基本由市本级承担。3、因应退税机制改革，逐步建立新的外贸促进体系按照国际惯例，逐步建立以政府为主导，以财政资金为保障，以市场化运作为基础，体现稳定性和公共性的新型外贸促进体系。建立符合WTO规定的、与国家中小企业国际市场开拓资金相配套的开拓海外市场专项资金、公共信息服务项目扶持资金、出口信用保险保费补贴、出口商品研发资金以及鼓励代理出口奖励资金等，同时，取消原有的一般贸易出口退税滞后贴息政策。（二）今后应对退税改革，发展地方外贸的政策思路1、实行外贸代理制，逐步减少外贸收购出口鼓励外贸公司出口由“收购制”改为“代理制”，对推动外贸企业与生产企业间的工贸结合，推动外贸代理制，有积极意义。2004年厦门一般贸易出口预计将达56亿美元，产生出口退税约43亿元，若其中外地货源的一部分转为代理出口，其出口退税地方负担25%部分就可以从厦门转移到出口生产地承担。但是，由于长期以来我国已形成的社会分工以及目前保护外贸公司商业机密的法律尚未完善等种种原因，全面施行外贸代理制有较大的难度。2、鼓励出口企业转变贸易方式，将一般贸易变为加工贸易加工贸易不仅受出口退税政策变化的影响较小，而且随着国际分工不断深化，其在国际贸易中的地位越来越重要，已成为国际贸易的重要形式。在新形势下，可考虑把挖掘加工贸易潜力作为扩大对外贸易的切入点，调整贸易方式结构，鼓励企业加快发展加工贸易，减轻因出口退税率下调而增加的成本负担。同时，要拉长加工贸易产业链，推进加工贸易配套产业的升级，提高加工贸易在本市制造业分工中的比例。但是，受厦门的腹地狭小，土地资源稀缺的限制，应重点引进能够为厦门电子、化工、机械等支柱行业的大型龙头企业提供初中级产品的加工贸易项目。3、鼓励和引导出口企业延长其出口产品在厦门的产业链通过奖励或者贴息等财政杠杆，鼓励和引导出口企业延长其出口产品在我市的产业链，增加原材料、零配件在本地的采购量，促进更多的出口产品在厦门加工、征税，特别要鼓励深加工出口产品、高附加值出口产品在本地加工、征税，提升出口产品增值率，增加出口产品对地方财政的贡献。4、加大力度调整出口商品结构，提高地产品出口附加值新的出口退税政策的之后，政府必须加大对出口产品结构调整的引导力度，并从企业的需求出发，找到企业与政府的衔接点，通过制订政策、出台优惠措施等方法鼓励企业发展附加值高、出口前景好的产品，以进一步提升本地出口产品的竞争力。在出口产品结构的调整中，发挥税收、贴息等政策的杠杆作用，对出口产品结构调整中作出成绩的给予一定奖励。结合厦门企业和国际市场的实际情况，确定一部分有市场发展前景、有较高附加值、对推进区域产业结构调整、提升整体产业层次的出口产品加以重点扶持，确保外贸出口持续、稳定增长。5、充分发挥出口加工区和保税区作用出口退税机制改革后，面对出口退税率下调带来的成本增加，利润空间缩小等不利影响，大大增强了出口型企业迁入出口加工区和保税区的意愿。因此，政府可考虑通过减免厂租或给予贷款贴息等财政手段将部分有条件的大型出口生产企业和新引进的企业吸引至加工区或保税区出口，减少出口退税压力。6、完善港口建设和电子口岸建设，凸显港口优势通过港口的优势吸引外地产品到厦门口岸出口，是保持厦门外贸快速健康发展的重要动力。加快港口建设，一要利用国务院批准厦门实施“区港联动”的有利契机，继续加大对海港、空港的投入，进一步完善相关的基础设施；二要加快完善电子口岸建设，进一步简化办事程序，安排专项资金，延长服务时间，创建最优通关速度和口岸环境；三要引进国际物流商和船运公司，积极开辟新航线，增强港口的生命力和竞争力，四要引进著名港口建设商和服务商，通过创新机制和竞争机制，进一步增强厦门的口岸优势。（作者单位：厦门市财政局）Palign=right黄毅阳