地方政府资本投资的融资

地方政府资本投资的融资FinancingLocalGovernmentCapitalInvestment哈里.基钦(HarryKitchen)2地方政府资本投资的融资随着对发展中国家和发达国家地方政府基础设施建设状况的关注不断增加，逐渐体现出市政资本投资（支出）及其融资方式的重要性。随着市区不断扩张、设施不断老化，必须投入越来越多的资源来实现扩张、再造以及地方资本存量的重置。自来水工厂和污水处理系统、固体废物处理设施、文化和娱乐综合设施、交通运输、大众交通、通信网络等——全都需要更新和扩充。一定要重视“棕色地块”的治理问题，同时城市“已枯萎”地区的重建和恢复活力问题一样不容忽视。资本投资或支出的重要性不能被低估。它对于改善当地居民的生活质量起着重要的作用，并且增强了一个城市创造更具竞争性的商业环境的能力。同样，为这些投资项目提供资金的问题也不可等闲视之。融资工具的选择以及工具被使用的方式对于基础设施提供的服务及其本身的规模、范围等方面都有重要影响。因此，地方政府的融资问题是这篇论文的主题。A部分定义了资本支出并提出了资本支出与运营支出的差别。B部分注意到形成一个清晰并富含信息的预算的重要性，并且讨论了在制定这些预算时通常遇到的许多问题和限制。必须要强调的一点是，资本预算是做出资本支出和资本融资决策的关键步骤。C部分描述和评估了大量用于为资本支出提供融资的融资工具。这部分并没有简单地罗列出每种工具在哪里使用，或者在不同国家中它们被使用的频率。相反，在此评估了每一种融资工具在为资本项目融资时的适用性。这种评估在地方政府财政受益模型的分析框架内完成——该模型强调负责任的和可问责的地方决策。D部分简单讨论了为资本投资（基础设施）提供的服务制订正确的用户使用费或价格或地方税的重要性。不幸的是，这个问题在资本融资的讨论中通常被忽略。E部分讨论了能够反映资本项目收入和支出流量的会计框架。F部分是这篇论文的概要。A.什么是资本支出？资本支出不同于运营支出，主要体现在两个方面。首先，资本支出天性就倾向于波动不稳定。本年中的大型支出可能会使随后年份的类似支出取消，几乎不存在任何持续的趋势或模式。其次，为资本支出融资常常不同于为运营性支出的融资。运营性支出融资通常来自地方收入或者是上级政府拨款，而资本支出既依靠以上渠道融资，也可以使用其他来源得到的进项，如特殊资产评估、开发收费、储备、借款等。在一国之内从一个城市到另一个城市，或者从一个国家到另一个国家，资本这个术语被解释和应用于市或地方层面的方式各不相同。部分类型支出既有运营支出的特征又有资本支出的特征，已经开始超越了现有分类的框架。虽然对资本支出有不同的定义，但是通常认为资本支出应当包括下列几项：3•新大楼、建筑物、设施、设备、运输工具、家具的购买和建设、土地开发和购置、及所有使上述各项投入运营的相关项目；•或者是上述项目的修复；•通常有超过一年的使用期。表一区别了用于资本的支出和那些通常包括在市政当局年度运营预算中的支出项目。B.资本预算资本预算应该是一个多年（通常是5年或10年）的财务计划，它规划出资本项目的建设或取得的时间安排。与此同时，这个计划应该指明所有的资本支出如何融资（自有资源收入、借款、拨款等）。资本预算有别于年度运营预算，因为后者提供进行中的支出，如薪酬、工资、福利、取暖、疗养、基础设施和建筑的维护等；而前者列出与资本资产采购、重建有关的成本。B.1资本预算有关的问题尽管在一些城市和一些国家中，资本预算技术已经变得更加复杂，但在许多城市，下面类型的问题依然存在。顺便提一下，这些问题并不局限在某一特定的国家——它们有在世界范围内扩张的趋势。首先，在制定资本项目支出的决策时，未来的年度运营和维护成本经常被忽略。当资本支出是为了获得上级政府的拨款，或者是在没有详细而认真制订的资本预算的情况下做出的决定时，这种情况发生得昀为频繁。其次，市政当局在他们的资本预算中不曾考虑到机会成本（市政当局选择这个项目而不得不放弃的项目的价值），尽管现在许多人已经开始考虑到债务成本。第三，在确定年度运营成本时市政当局都总是忽略折旧或资产更换成本。对于那些依赖用户收费来提供资金的项目来说（水、污水处理等）这一点特别重要，并且这些收费应该能够抵补与公用事业运营有关的所有成本（包括替代资产或设备的成本）。1表1资本预算项目与运营预算项目的差别的示例指南设施资本改进运营和维护街道和公园大道•街道铺设•为小巷铺设新路面•街道容量或涉及的实际改变•铺设修复，即使行驶能力也会改进•表面密封和其他维护人行道•人行道翻新、新人行道、人行过街道•常规的修复和补铺交通•新的或升级的信号设备、或增强安全性或系统容量的其他实际改进•设备修复或更换以维持系统运行•道路标志和图示1PatrickC.Mann(1999),“对监管的自来水公用事业的资本改进提供融资”,为国家监管研究机构提供的一篇报告，俄亥俄州立大学,Columbus,Ohio,at5.4•测量仪器更换街道灯光设备•街灯更新为新的照明设备•更换或修复损坏的灯停车场•对结构进行主要的修复•实际设计或容量扩容•新的建设•计算机化的收费控制和其他运营的改进•密封屋顶以防止氯化物侵入•预防性维护和小的维修公共建筑•重要的重新设计和变化结构以提高空间利用或容纳能力•重要的更换或主要建筑构件（屋顶更换、取暖系统重大改进）设计的升级换代•能源相关的实际改进项目•新建设•预防性维护维修，没有显著的结构性升级或增加预估使用寿命（例如，小屋顶维修）自来水处理•主要处理设备部件（如蓄水池维修）修复以延长使用寿命•蓄水池连接管道，新有软泥床，其他升级处理能力、灵活性、质量的项目•新建设•为了保证运营进行的一般性维修、设备或设施的维护（如，墙壁、天花板维修，发动机和控制器，池床清理）自来水和下水道干道•大型自来水管道（更换）•下水道分离（下水道改造）•洪水预防项目（下水道改造）•低压区的修复（小管道）•在与街道铺面的连接处，其他下水道或自来水主管道更换•增加入口和检修孔，改进系统的灵活性•新建设•破坏或坍塌的下水道或自来水主管道、水盆、下水道出口孤立部分的修复，需要维修的固定装置的修复公园•林荫大道改造•新公园土地开发，公园或公园设施的重要的升级，主要的公园或公园建筑修复•新的公园建筑•实体改进，湖岸修饰，或控制湖水污染的其他设备的修复•从林荫大道或公园移走有病的树•修复或更换装饰、设备、或风景画，这些不会实质上改变公园•公园、公园设备、建筑的一般性的维护来源：摘录自政府财政官员协会，“资本改进项目——指导小型市政当局，GFOA,1996”第四，资本项目通常没有与增长管理目标有机地整合在一起。例如，通常未经所有地方部门或官员的同意或介入，随意拟定和更改资本项目和预算。在地方政府部门、地方政府企业和特定目的机构如公用事业委员会之间缺乏协调，使得特定项目的资本维护或构建可能与其他资本项目不协调。因此经常可以看到，在公路、街道和人行道刚刚被修复和铺设好之后很快又被挖开进行自来水和下水管道的更换和修复。这种不协调的情况花去了昂贵的成本，并且没有存在的必要性。第五，如果资本项目代表着政治上的妥协，并且服从合法的批准日期（日历），而不是为了社区改善所产生的深思熟虑的计划，那么将会出现许多问题。通常认为资本项目顺畅地由良好组织的社区计划转向执行，但这种认识经常得不到证实。其原因可能是，许多开发或管理决策是在公共论坛（如公众会议）上做出的，或者受到来自特殊利益团体的公开灌输的影响。然而，这些论坛或者公开灌输较少考虑到社区规划的所有方面，如维护、更新、开发新项目等。即使地方政府要使用一种方法5来整合资本项目和增长管理目标，这种愿望通常也只是空头支票。涉及的人们数量非常可观，而他们仅仅关注整个计划中的几个方面，这样就为目标的实现设施了障碍。第六，即使长期项目可能对社会产生更大的净利益，但是昀大比例资本花费总是投入到短期修复和更新项目中。强调短期项目而反对长期项目出于两个原因。第一，地方政客相对短的任期意味着他们通常更有兴趣于短期项目，因为这与他们的任期符合并且提供可见的政治主动性标志。第二，市政决策者们不情愿陷入没有未来资金保证的长期项目的泥潭，而且关注未来年度利息和债务偿还费用对本地预算的影响。C.资本支出的融资市政当局从内部收入来源和外部收入来源两个途径为资本支出提供资金支持。内部收入可以包括当前运营收入、储备、各种特殊收费、其他地方性的各种各样的收款。外部来源包括上级政府拨款、借款、公共——私人合作。为资本项目融资的收入来源受到各种因素的制约。它取决于许多方面，包括城市的地理位置和大小，或省/州/地区范围内的那些能够以所有城市的名义借款的政府代理机构的位置和规模，他们的信用等级、他们在当前收入之外满足资本支出的财政能力、他们未来的支出预期。以下将讨论上述每一种工具以及他们对于不同资产融资的适用性。然而，在此之前，需要首先对评估所需的分析体系作适当的讨论。C.1评估金融工具的标准联邦中的地方政府2是承担支出职责的州、省、地区的政府部门，地方政府通过各种立法和规章3控制收入资源。在这个宪法框架内，政府间财政安排的委托代理模型4提供了一个合适的背景将适当的财务工具与地方基础设施或资本投资融资匹配起来。在这个模型中，省是委托方，而地方政府是代理方。委托方有权力改变代理的司法边界、他们的收入来源、支出负担；为了协调它的目标与代理们的目标，它也能改变自己与代理间的财政安排。代理的角色是提供使本区选民受益的公共服务，并为这些服务的提供寻求资金来源。从而，应该在受益的基础上来研究所有的融资工具。2一个联邦有三级政府——中央或联邦；州/省/地区；地方或市。3HarryKitchen(2001),“联邦系统决策制定与合作模型”,油印品。4有关省——市关系的进一步讨论，请参见RichardM.BirdandDuan-jieChen(1998),“联邦财政和财政的联邦：加拿大公共财政的两个世界”,加拿大公共管理,1(Spring):50-74;andHarryKitchen,(November2000),“一种新财政环境下的市财政”,评论,(Toronto:C.D.HoweInstitute)at5-6.6地方财政的受益模型5潜在的原则是直截了当的：那些从资本资产（实体的基础设施）提供的服务中获益的人应当为之付出一定费用。虽然原则很简单，但应用正确的价格和税收水平来为基础设施提供资金时，却有些困难。设定正确价格、税收或用户费用时一定要考虑资产的本质。对像自来水和下水道这样的资产而言，特定的受益者能够被区分出来，收入再分配不是目的，外部效应不可能存在，全部运行和资本成本能被测量和记录，因此对消费的每升水收取适当的费用应该是相对容易的。对于实体财产，像当地的街道、公路，想识别特定的受益者是不可能的，同时也许存在当地的溢出效应，因此正确地设定地方税率以补偿当地从中的受益不是如此容易。尽管存在衡量的困难、尽管政治上频繁的对（尤其在地方政府层面）基于受益的税收和收费提出反对意见，但仍然有观点支持公共财政的受益模型。这些观点根据满足以下5个重要标准的能力而提出：效率、责任、透明、公正、易于管理。当每单位产出（获得的服务）的用户收费或税收等于消费的昀后一个单位服务的额外成本时，可以说取得了经济（配置效率）6。这是著名的边际成本定价原则。根据定义，价格或收费衡量的是生产这种服务时消耗的资源的成本。消费者对这个服务和边际成本付费，通过定义也测量了被用于的资源的成本。也许这可以参照一个简单的例子加以说明。假定生产昀后一升水的额外（边际）成本是10分，并且消费者愿意付15分购买。这不是一种有效率的产出水平，因为消费为这一升水付出的价值比生产它的成本高。换句话说，社会是这每一升水的5分净利的受益者。只要为每一额外单位的水所付的价格超过生产这单位水的成本，那么伴随着自来水消费量的增加，作为一个集体的社会将变得更富裕；也就是说，这其中每单位的边际收益将超过边际成本——一种净利。另一方面，如果生产昀后一升水的边际成本是10分，而消费者仅愿付5分