地方政府资本投资融资

1地方政府资本投资融资FinancingLocalGovernmentCapitalInvestment依娜.史莱克(EnidSlack)地方政府在其权限内有一定收入来源用来为资本投资融资：税收、使用费、开发税和政府间转移支付。另外，还可以利用储备和借款来维持资本支出。它们的选择不仅取决于基础设施投资的类型（如公路、下水道、图书馆）还取决于其本质。如，开发新的投资的融资工具可能不同于对现有设施提供新的服务的融资工具，维护和修理旧的服务，或投资于大型工程，如运输系统或牵涉到不止一个部门的水处理工程(塔斯诺尼,1997:175)。本文的目的在于描述和评价地方政府使用的不同的基础设施资本融资手段。其中很多阐释其实践的例子都来自于加拿大和美国地方政府部门。第一部分为不同融资工具的评价设定标准，第二部分描述和评价自身资源收入的使用（地方依靠自己获得的收入）。包括，如财产税、特别捐税、使用费、发展费及其他税。第三部分论及政府间转移支付的重要性。第四部分讨论地方政府使用的储备和借款。第五部分做出简要总结。本文的一个主要论点为基础设施的融资应把其成本和收益结合考虑。如果消费者不了解其真正成本，将对基础设施要求过多，超过其经济效率承受范围。1.收入来源和融资手段的评价标准2为了评价基础设施不同融资手段，需要先讨论地方政府融资的受益模式。根据此模式，地方政府的主要经济职责在于为居民提供他们愿意支付的公共服务。1所有的融资手段应尽可能基于从这些服务得到的好处。即谁受益，谁支付。在实践中，不可能对每一种基础设施都制定合理的价格和税收。对于受益人不好确定的很难收费，对于受益人超越直接使用者的或产品实际被再分配的，不使用者也不排除是受益人（外围人群）。如，向接受社会救济人员征收使用费是不合理的。基于水和下水道服务的受益而收费是可行的，如，因为其特定的受益人可以确定，成本可以衡量，没有外围人群。但对于地方公路却很难因为要确定其受益人很难或成本高，还可能有外围人群。在受益模式前提下，可使用下列标准评价不同的融资工具：•经济效益是主要关于在稀缺资源在社会可得到所期望的尽可能多的服务的方面的分配。当单位收费或税收（消费者愿意支付的服务费用）等于边际成本（用于生产附加单位服务的资源成本）是就得到效益。2•公平是基于受益者支付的费用的收入手段的。3两代间的公平即各代使用者都应支付他们需要的设施的费用（不为其他使用者1地方政府实施货币和财政政策来达到完全就业、稳定价格和经济增长的合理水平是不合理的。他们也不能把项目集中在个人收入再分配上。这些职能由中央政府执行效果比较好。2关于边际成本定价的更好论述见伯德(2001).3基于支付能力的公平意味着能力大的应多支付。从受益模式角度来看，对低收入家庭的考虑通过收入转移比通过修改收费和税收来体现更合理。3的设施支付）。•责任性税收和收费的制定必须使纳税人了解清楚以使政策制定者对其提供的服务和产生的成本负责。政府服务的受益人与服务的支付的联系越直接，责任性越强。•便于管理管理税收和收费的时间和资源投入。体系越简单，越易于管理。2.来源于自身的收入包括地方税收（如财产税）、使用费、发展费和其他税。财产税财产税被认为比较适合为在地方水平上与财政价值的利益相关的地方服务融资。尤其是居民财产税比较适合地方服务融资，因为它们来源于地方居民。受益人应支付其费用。有些服务的需求者却不为地方财产税收做贡献，如上班族、旅客和商业旅行者。在这些情况下，适合征收其它税种（如所得税、营业税）。财产税主要用于地方政府操作支出，还可用于以前资本支出的债务成本和把一部分储备起来（储备资金）为未来资本项目融资。通常适用于小城市和农村。原因之一在于资本市场认为这些地方的投资风险高，导致其借款的高成本。另外他们更倾向于支付于使用同步的融资方式。财产税比较适用于为纳税人（即当前使用者）增加收益的资本支出融资。即财产税适用于预期生命周期短的资本项目（如警车、电脑），或支出是用于当前维护（如公路与人行道的维修）。不适用于4生命周期长的被下一代大量使用的设施（如水和下水道设施）。另外，用财产税为资本融资意味着各设施为运作需求争取有限的财产资金。特别捐税和地方发展费特别捐税（即地方发展费）是居民、商业和工业设施收费，用于支付与这些设施相关的现有资本设施的增加和改善。这种手段广泛用于现有设施的新的服务提供。虽然这种收费的规模是基于特定年份的特定支出，其成本是分散在各年的。其征收基础是街道、区域大小、征收基地或分区。加拿大广泛用其为道路铺设或重铺、水和下水道装修和替换、人行道建设以及街灯供应的设施融资。昀常用的基础设施是街道，适用于成本随街道而增加的情况。如，连接水分配管道的成本随每一截管道长度的增加而增加。如果成本与区域大小相关，则适合以区域为基础。如果收益分散在完整的小区，如一个公园，则适合分区征收。许多公共设施为附近地区增值，为所有者提供潜在融资利益。地方建造设施，然后通过对其直接受益者的特别捐税或地方发展收费支付其成本。理论上，对设施受益的所有者的资本成本的分摊应体现各受益者所得额外收益的价值，该价值由该设施的价值的增加来衡量。如，一个当地街道的水设施大概会使该街道因此而相对更吸引人。对于给定设施的街道，需求的增加会提高价格。因此，其它条件不变，水设施的收益就会在设施价值上体现出来。而实践中，很难把一种资5本支出的影响从其它对设施成本的影响中分离出来，因此对街道和区域大小的衡量就取代了设施价值。特别捐税存在的问题是有时很难确定受益的地理范围。如，很难确定一个公园的受益地区有多远及随距离的增加受益的减少量。另外特别捐税下只能找到很少的能支付邻近设施成本的设施。不能用来为大规模设施如交通运输融资。使用费使用费收入目前用于为地方权限内的资本支出支付而融资。广泛用于支付水和运输费用，但也用于垃圾收集、娱乐设施和其他服务。对使用费融资的依赖程度的提高的主要原因是预算压力，但其地位重要也是因为它保证政府为人民办事，人民愿意支付其费用。4这种收费通过以下两种方法带来效益：首先，为公共部门提供信息反映愿意支付某项服务的用户比例；第二，保证公共部门提供的居民价值至少达到边际成本。低价格（不收费）会导致对该服务的过度消费。导致的拥挤现象就会被认为政府需要提供更多这种服务的信号。还可能导致反过来的补贴。如水费补贴使高收入家庭比低收入家庭更受益，因为高收入家庭用水量多（他们一般卫生间多，有更多的汽车要洗等）。但有的情况不适合完全的使用费。对于有外围人群的产品或服务，边际成本定价可能不太合适。外围人群的受益或成本没有包括在价格之内，因此没有被使用者考虑在内。如，为冒险青少年提供的娱4见伯德和西奥鲍罗斯(1997)对使用费的全面论述。6乐设施对于学校的成功和低犯罪率来说，有重大的外围效益。如果社会高度估价这些积极的外围人群，则低成本供应或补贴就得到保证。(伯德和西奥鲍罗斯,1997:39).公众对使用费昀关注的问题是它们对公平有反面影响：低收入家庭无力支付，就会不使用这些服务或减少其它消费。使用费会阻碍公众的使用，尤其在服务的使用从公共政策角度上是必要的情况下。这种情况下，就要对使用者进行补贴。包括“生命线”定价计划，低价或无偿向每个人提供昀低基础量服务。用于水和娱乐设施，如儿童和青少年游泳设施。使用费应用于可确定受益人、没有外围人群的方面。如，适用于水、下水道和垃圾收集，还有高速公路融资。而不能用于难以或排除外围人群成本高的服务（如地方公路、公园和治安）。发展费加拿大和美国的地方政府征收发展费（也称为地区收费或其他税）。发展费是对开发者一次性征收的为与新发展或再发展相关的有关增长的资金成本而融资的税。这些收费是向政府建设的工程征收的，必须用于发展所需基础设施的支付(斯拉克,2002)。适用于正在经历新增长的地区，不适用于当前状况的新服务或旧的服务维护或替换的融资。历史上，曾经要求开发者支付现场服务，如街道、街灯、人行道和其他当地公共设施。政府和当地协定把开发者负责提供或为服务融资来满足政府规范作为当地许可的前提。后来，政府将开发者的责任7扩展到与新发展相关的场外成本支付。这些“有关增长”的成本传统上包括“硬”成本，如道路、水和下水道系统，在有些政府还包括“软”成本，如图书馆、娱乐中心和学校。其依据在于“增长应为自身支付支出”而不应成为现有纳税人的负担。有一些关于谁上发展费的昀终支付者的研究(见辛德和斯坦格曼，1986)，总结出谁是发展收费的负担者。——新房购买者、开发商或开发前的土地所有者——很大程度上取决于市场对新房的供求。多数研究表明从长远看，新房购买者是发展费的负担者。有的情况下，开发前的土地所有者，或新房购买者和开发前的土地所有者一起成为成本支付者。新房购买者负担的成本等同于设施受益者的支付。如果实施得当，发展费会带来效益发展（即抑制城市外延）。为保证效率，该项收费应因地区而异，体现不同的建设成本。如远离主要设施或低密度地区的开发成本比较高，其发展费也应更高。征收发展费和财产税来支付资金成本的区别之一与资金借款者有关。后者政府是借款者，而前者为开发者和新房购买者。在北美环境下，可能政府比开发者和新房购买者借款资金成本要低。发展费因此比政府借款在对新发展设施支付方面效率低。其他税对开发者还有其他收费（正式或非正式的）是获得当地许可的程序的组成部分，但不是严格的发展费。包括，如需要开发者让出道路土地的土地贡献、其他公共、学校占地或环境因素；公园占地贡献，需要开发用地的一部分让出作为公园占地或为其提供资金；密度贡8献，开发者被允许比一般高的密度，反过来为时间久远的建筑提供日常维护或保护；连接费，允许开发者购买现有自来水和下水道设施；超规模（也称为前期融资）要求开发者提供比发展所需更多的设施。政府有时代表开发者同意由未来受益者支付部分成本。3.联邦和州/省拨款联邦和州/省拨款分为专项拨款和非专项拨款两种形式。专项拨款，从名称可见，有约束条件，它们必须花费在特定支出上。有时这些拨款相匹配—政府必须将捐助资金指定用途。有时会混淆。非专项拨款可用于任何支出或减少财产税收。一般对拨款资金没有条件；有时得到的数额取决于税收基础和/或地方人口。专项拨款的经济依据在于一些地方服务的受益者（如道路）溢出了该地区范围(伯德和斯拉克,1993).外溢（外围）会导致对公共服务的资源分配不足，因为政府只依据它范围内的受益量来制定公共服务供给的支出决策。如，政府提供公园或娱乐项目服务时不一定把该地区范围外的受益人考虑进来了。为这种服务多提供资源的方法之一为从高层政府的转移支付来支付一部分支出。如在加拿大，多数城市的拨款来自省级政府，因为宪法规定，各省对地方政府负责。而联邦政府负责为不同项目的设施建设分配资金。在有些情况下，基础设施建设需要三级政府等公平合作。其它情况（如绿色城市投资基金[GMIF]和绿色城市建设基金）下，是为了帮9助地方政府改善运作效率，联邦政府通过加拿大地区联盟(FCM).5来提供拨款。这是联邦政府不通过省级政府而直接给地方拨款的个别情况之一。通过和全国各地方的参与，联邦政府同意了基于联邦天然气税收的对地方的基础设施拨款。6这些拨款是按人口分配的专项拨款，因为必须花费在基础设施（特指保护环境的设施，如公共运输、水和废水系统、社区能源系统、固体垃圾处理、道路桥梁维修和建筑维护）上，联邦政府现在正与各省及州谈判关于决定资金向地方流动的机制的双边协议。如前所述，高层政府根据外围来为一些设施建设融资是有强大依据的。但过度以来资金转移有一些弊端(凯陈和斯拉克,2003).拨款资金对地方来说是不稳定，不可预估的收入来源，它不可靠，因为使地方依靠“省级和联邦政府偶然的预算优先和幸运”(转型与发展经济学,2004:13).”拨款减少时，地方政府必须通过增加财产税、使用费或其他收入或减少支出来弥补损失的收入。专项拨款要求地方政府根据州/省的指导下花费这些拨款，通常要求地方拨款项目的匹配。资金转移通过减低服务的价格来鼓励对服务的多消费。这通常意味着地方政府的支出的方面不一定是他们的优先选择。即歪曲地方决策