分税制10年回顾

财政管理体制改革10年回顾财政部财政科研所贾康冯俏彬自1993年党的十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制目标以来，迄今已有10年。在这10年中，作为经济体制的一个重要组成部分，财政体制经历了重大的改革与调整。1994年实行分税制，标志着财政改革终于从“行政性分权”走向“经济性分权”，开始形成我国分税分级财政的框架，规范了中央与地方在收入方面的分配关系；1998年后则以大力推进财政支出管理为重点，进行了一系列相互联系、相互支持的改革，同时调整财政支出结构，进一步规范收入分配，力图建设与市场经济相适应的社会主义“公共财政”，在多个方面取得了重大突破和进展。一、从行政性分权到经济性分权——1994年分税制改革1980年开始实行“分灶吃饭”的分权体制，1988年以后，又实行了收入递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助等多种形式的“大包干”管理制度。随着社会主义市场经济的逐步建立，这种体制的弊端日益显现：企业仍然禁锢于“条块分割”的行政隶属关系之中，地区间日趋严重的分割与相互封锁严重妨害了国内统一大市场的形成；国家财力分散、两个比重过低，尤其是中央财政难以为继，财政收入占GDP的比重从1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重从1979年的46.8%下降到31.6%。1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，主要内容有以下四个方面：1.根据中央和地方的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改革和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴以及其他支出。2.按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税(中央分享75%，地方分享25%)、证券交易税(中央和地方各分享50%)和资源税(其中海洋石油资源税归中央)。按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。3.实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。(后改按各地“两税”增长情况1：0.3挂钩)。4.建立中央对地方的过渡期转移支付制度。转移支付具体数额的计算采用公式法，分别计算各地的标准财政收入、标准财政支出，不足部分为中央对地方的转移支付额。作为分税制改革的配套工程，税收体制也进行了大幅度的改革，主要是建立起以增值税为主体的新流转税制度、统一所得税制度，开征土地增值税、证券交易税等，改进资源税和城市维护建设税等，同时设立了国税和地税两套税收征管机构。10年来的情况表明，1994年的重大改革是在有限准备时间和诸多制约条件下，以极大魄力和决心推出的宏观调控层次上的配套改革，虽然难免有种种不尽如人意的地方，但达到了基本目标，实现了来之不易的成功转变：(1)在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。(2)在政府和企业的关系方面，于全国范围内打开了一个淡化“条块分割”式行政隶属关系的新局面，使中央政府和地方政府都开始走上不再按照企业行政隶属关系，而是按照税种组织财政收入的新轨道。这一点对于实质性深化整体配套改革意义很大，它标志着我国的改革终于走过了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上，不论大小、所有制和行政级别，该缴国税的缴国税，该缴地方税的缴地方税，税后红利按产权规范分配。因此，这是使企业真正站在同一条起跑线上展开公平竞争的新开端。(3)在中央、地方关系方面，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规则全国一律，谁都会算账，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理，如减少税收的随意减免；狠抓非税收入和预算外资金管理；注意自我发展中的自我约束；强化支出管理等等。总之，分税制改革初步搭建起了与市场经济内在要求相适应的财政体制框架，它以规范财政收入为突破口，使我国分税分级财政初步入轨，提供了走向规范之路的新轨道、新起点，在我国财政史上具有里程碑意义。这次改革还明显提高了财政总体实力和中央的宏观调控能力，大大缓解了中央财政的困难，地方财力也有明显增加。2002年，财政收入占GDP的比重已上升到18%，中央收入占全国收入的比重上升到55%,1994年以来地方财力年均增长18%。这次改革也有力促进了产业结构的合理调整和资源的优化配置，规范了税收征管秩序，促进了依法治税。分税制运行10年中，也显现出一些问题。这些问题又可以分为两个方面，一是体制设计上固有的问题，二是这些年体制运行中出现的、始料未及的问题。第一方面的问题主要有：1.1994年体制中未对投资权作出明确规定，地方政府还是可以从事一般营利性项目的建设。从现在的情况看，这是政府间事权纠葛和地方政府职能调整迟迟不到位的一个主要原因。2.仍然保留了企业所得税按行政隶属关系划分这条旧体制的尾巴，与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日益尖锐。2000年实行所得税分享改革对此已作了改变。3.共享收入在全部税收收入中的比重相当高(60%左右)，与彻底的分税制相比表现出很大的距离。4.省以下分税制基本上没有建立起来。第二方面的问题主要有：1.转移支付名目繁多、总量偏小、结构不尽合理。按原设计，实行分税制以后，随着地方财力的逐渐减少，用于弥补地方财力不足的转移支付将越来越大。但实际运行中，中央对地方转移支付的金额并不是按照标准公式计算出来的金额，而是在考虑了当年开支后看能拿出多少钱来转移支付，如1998年，按公式需要630亿元，但实际上只分配了22亿元用于转移支付。到2002年，中央对地方的一般性转移支付仅为279亿元。但是，另一方面，中央纵向转移到地方的财力数额巨大,2002年达2400亿元左右，但多为有特定用途的专项转移支付，如工资性转移支付、民族地区转移支付、税费改革转移支付、社会保障转移支付、退耕还林转移支付、老区转移支付等等。如果说以上名目的转移支付尚可归入地方有一定自主权的财力性转移支付以外，另外还存在相当部分的只能用于指定用途的专款，如粮食补贴、生态保护、扶贫、农业综合开发、贫困地区义务教育和政法补助、救灾等。这不利于地方形成稳定的支出预期，不利于地方统筹安排财力，某种意义上是造成地方特别是基层财政困难的重要原因。另外，在转移支付的方式上，我国只补到省(英、美、日等发达国家往往是一补到底)，省以下如何补，目前没有统一的办法。2.地区间财力差距有所扩大。由于受多种因素影响，中西部地区财力增长缓慢，人均财力和东部地区的差距在扩大。2001年，东、中、西部人均财力较1994年的增长率分别为：155%、117%、98%，中、西部地区人均财力分别为东部地区的46%和49%，不及东部地区的一半。3.省以下财政管理体制调整不到位，纵向财力差异较为明显，县乡财政困境日深。1994年以后，各地按分税制财政体制的要求，对省以下的体制进行了一些改革，但总的看来，还很不规范。如有些地方省市级财政集中较多，转移支付的力度又很小，造成纵向间财力差距过大。如云南省，其省级、地市级人力财力分别是县乡级的11倍和7倍，广东省分别为7倍和6倍，大部分县乡财力困难，不同程度地存在着拖欠工资、债务等现象。二、大力推进公共财政导向下的预算管理新方法，加强现代化技术支持：强化支出管理，提高财政资金使用效率1994年的分税制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方之间的分配关系，我国财税体制改革迈出了较大的步伐。1994年以后，在巩固分税制成果的同时，财政改革的着重点转移到财政支出管理方面来。(一)部门预算改革。1999年7月，根据审计署、全国人大对进一步改进和规范中央预算编制工作的意见，财政部就落实全国人大意见提出了有关部门预算改革的意见，由此拉启了预算改革的大幕。总的来看，部门预算改革可分为三个步骤：1.2000年的启动阶段。这一年改革的主要内容是：选择教育部、农业部等几个部门试编部门预算，方法上则是在保留功能预算的同时，将原来按功能划分的教育事业费、行政管理费等各项费用细化到部门，同时将中央补助地方的税收返还、体制补助、转移支付等单独列出，以此细化报送全国人大的预算草案内容。这是一个很初步的阶段。2.2001年的深化阶段。与上年相比，这一年改革的深度和范围都明显增加，有几个大动作，一是全面调整了财政部的内设机构，设立了预算司、国库司和若干部门司，将原来由一个司管理若干部门的同一种经费变为管同一部门的所有经费；二是在中央部门内大范围地清产核资，目的是据此确定科学的支出标准和预算定额；三是将预算支出分为基本支出和专项支出两类，对基本支出采取定员定额管理，对专项支出采取项目库管理；四是试编部门预算的单位扩大到26个，各单位预算外资金、政府性基金和单位自有收入等一并纳入统一预算。3.2002年的推广阶段。这一年，所有中央单位都实行了部门预算，所有的行政事业经费一律划分为基本支出和项目支出，基本建设投资、企业挖潜改造资金、科技三项费用等列入项目支出管理范围；，进一步加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进综合预算，如执法部门的预算外收入全部纳入预算内管理，取消行政部门收支挂钩的预算核定办法，严格执行收缴分离，部分收费单位与相关的行政、事业单位脱钩，实行企业化经营；正式编制中央部门政府采购预算。通过几年的改革，基本上实现了预算改革的阶段性目标。一是在预算编制的形式上初步实现了一个部门一本预算；二是在预算编制的方法上，初步实现了零基预算；三是在预算编制的内容上，初步实现了综合预算；四是在预算编制程序上，初步建立了财政部门和中央部门内部预算的编制规程。实践证明，部门预算改革基本上解决了预算编制形式不规范、方法不科学、内容不完整等问题，预算的科学性、透明度等大大提高，正在向社会主义市场经济下公共财政对预算的要求靠拢。从存在的问题上看，一是财政供给的范围不够清楚；二是财政支出的结构不够合理，还存在着相当的越位、缺位与错位的问题，同时还没有建立财政支出与绩效之间的考核、评价体系；三是目前的预算科目需要进一步调整。此外，各地部门预算的进展程度不一，还缺乏一个既有全国性指导意义，又有地方针对性的统一方案，今后部门预算改革的重点是：进一步规范