国初期建立食盐中央集权征税制述论作者简介刘经华

刘经华:民国初期建立食盐中央集权征税制述论【作者简介】刘经华(1949-)，男，厦门大学经济系副教授，历史学博士。【内容提要】1913-1918年间由洋会办丁恩主持的北洋政府的盐务改革，在稽征考核、扩展税源，建立中央集权征税体制方面取得了较为显著的绩效，从一个侧面展现了中国早期盐务管理现代化的进步。【摘要题】专题研究【英文摘要】Duringtheperiodof1913-1918,DinenpresidedsaltreformoftheGovernment.Heachievedoutstandingsuccessinthesidessuchaschecking,expandingtaxandmakingtaxsystemofcentralstategovernment.ItshowedtheprogressofmanagementmodernizationofChineseearlysaltadministrationfromasideface.【关键词】民国初期/盐务改革/中央集权征税制/丁恩【正文】中图分类号：K258文献标识码：A文章编号：1003-9864(2002)03-0003-09民国初期，主要是1913-1918年间，北洋政府实施了整顿盐务、改革盐政、集权中央（注：此为民国盐务改革家左树珍之语，见《民国盐务改革史略》，载曾仰丰：《中国盐政史》附录二，商务印书馆1936年版，第267页。）的税务改革，在洋会办丁恩(Sir.RichardM.Dane1854-1940)与中国改革者的共同努力下，初步建立起盐税稽征管理制度，强化了中央对地方财税的有效控制。国家统一征税体制的建立是中国早期盐务现代化的具体表现之一，本文着重就其改革的内容、过程、绩效以及意义展开讨论。一1913-1917年的税务改革直接肇始于善后大借款合同的签订。国际金融资本集团为了确保其在华利益，要求借款需以盐税收入作为担保，并且为使本息能如期偿付，需任用外国人直接监督管理盐税的稽征和用项，在外国人帮助下对盐务行政实行改革（注：参见《1912年5月11日英国政府备忘录》，载《中国近代盐务史资料选辑》第1册（以下简称《选辑》（一）），第22-23页；《1912年9月24日新纪元报载熊希龄呈大总统报告大借款之详情》，载《选辑》（一），第55页。另参见《今昔借款始末记·财政长呈大总统文》，《民立报》1912年9月28日。）。而对于仰给外债以度岁月的北洋政府来说，谋求外债以维持中央和地方财政支出，始终是一项基本政策。财政穷窘，需款孔急，并且威胁到政权的稳固，这是袁世凯上台后即与外国银行团进行大借款谈判的直接动因（注：袁世凯政府首任财政总长周学熙在向国会报告当时财政状况说：财政困难，至今极矣。而其受病之源，两言以蔽之：一曰紊乱，一曰枯竭而已矣。紊乱即承前清制度而来；枯竭之因有四，列为第一原因的是，入少出多，则募债以为挹注，久之以债养债，日积日多。1913年周学熙专对外债作了一番统计：除赔款上年结欠200万镑外，本年洋款之已过期者230余万镑。洋款之不久到期者360万镑。各省历欠外债287万镑，综欠英金1,100万镑之多。而本年份又已积欠4个月赔款，约100万镑。此外前清暨南北临时政府短期零借之款尚不在内。参见贾士毅：《民国财政史》上册，商务印书馆1934年版，第134页；《1913年4月26日周学熙布告借款成立之通电》，载《盐政杂志》1913年第6期。）。另一方面，当时北洋政府同意把中国盐税的支配权置于债权国的监督、控制之下，也有借外人之力将各省盐税收归中央的意图，以改变清末以来盐法虽掌于户部，行政之权，实分于各省盐政（注：前揭《中国盐政史》第124页。）的局面。如财政总长周学熙曾说：不将稽核权授予外人，各省盐税绝不能归诸中央。（注：景本白（景学钤）：《盐务稽核所存废问题》，载《盐政杂志》第45期。）显然，由于关系到资本帝国主义列强及北洋政府的切身利益，由外国人直接参与的盐税改革已是计划之中的了。自1913年6月23日到职，至1918年2月4日任满回国，丁恩在担任稽核总所会办期间，他所进行的建立中央集权征税体制的改革，其运行框架源自于1913-1914年以北洋政府大总统名义颁布的九套法规：关于盐的衡量单位和税率等级的标准（1913年12月24日公布的盐税条例），关于盐务稽核系统的职权和地位（1914年2月9日公布的盐务稽核总所、分所章程）、关于外国顾问的权职（1914年2月20日公布的北京盐务署顾问办事章程）、关于制盐的规定（1914年3月4日公布的制盐特许条例）、关于中央盐政（1914年5月15日公布的盐务署管制）；关于盐税收入的储存和转帐（1914年5月15日公布）；关于反对走私（1914年12月22日公布的私盐治罪法、缉私条例）；关于设立专门的盐警系统（1914年12月29日公布）。这些法规的出台，无疑有助于盐务稽核系统逐步树立起自己的权威。丁恩通过盐务稽核机制的运作，代表中央财政实际上也代表外国银行团掌管盐税征榷、还债、提用等事项。正如英国驻华公使朱迩典所说：这些法规给予丁恩所需的权力以做好盐务的基础工作，并迅速强化了他的地位。（注：S.A.M.Adshead:TheModernizationoftheChineseSaltAdministration,1900-1920;HarvardUniversityPressCambrige,Massachusetts1970,p.99.）当然，这些法规还仅仅是在理论上构建的制度框架，关键是要在实践中认真落实。中央集权可以通过直接征税制来实现，即抽取单一盐税。丁恩认为这是成功的盐务管理体制的关键要素。他在1913年6月24日给财政部的条陈（注：《盐政顾问丁恩上财政部改良盐务条议》，载《盐政杂志》1913年第9期。）中即直言不讳地申明这种主张：欲盐政办理妥善，最要者须将全课，无论若干，于未起运之先即于产地悉数征讫，其产盐区无论官办商办应令一律缴纳；如能设法于盐斤未离滩地之先，即将课税全数征收，则收入自然源源不穷；凡盐既经照章纳税，由产地起运后，须极力设法维持，俾其营业有发达之望。并须将所有厘金及一切地方杂捐尽行豁免。其有垄断把持之处，亦须极力禁止。简言之，就是先课后盐，就场直接征税一次。传统征税体制与丁恩所主张的中央集权征税体制的不同在于存在多头管理和多重征税。例如，1913年旧体制下，产自皖北的淮北盐必须在产地板浦缴纳8种盐税，在西坝靠近运河处（第一个销售地）缴纳3种，在正阳关（淮北山区的流通中心）缴纳4种；在河北，山西盐要缴纳18种盐税，在三河口渡黄河还要另付每担11元的费用（注：S.A.M.Adshead:TheModernizationoftheChineseSaltAdministration,1900-1920;p.100.）。又如，奉天场区所产之盐，由场运出，除缴纳正税外，还须缴纳称费、施粥厂经费、缉私费，有的盐场另加征地方教育经费若干；盐运抵销地，须缴补征税、运票费等（注：丁恩：《东三省盐政改革意见书》，载《盐政杂志》1913年第5期。）。除此之外，在场捆配盐包，则有场费，到所掣验则有掣验费，关卡盘验，莫不有费。据统计，长芦盐区由场运出的盐所征税课，运销北京的有18种，运销天津、武清口岸有8种，运销直隶的有19种，运销河南的有21种（注：《民国二年盐斤税率表》，载《中国盐政纪要》上册，第三篇第145页。）。山东盐场运出的盐，每引应征正、杂课项，有23种至35种不等，每票应征课项多达43种（注：《山东盐务评论》，载《盐政杂志》1913年第8期；前揭《民国二年盐斤税率表》。）。另一方面，多重征税本身应该是与专款专用的体制相关，所得税收理所当然地不能集中使用。因此丁恩必须和旧体制彻底决裂，1913年12月24日盐税条例明确采取了单一的、直接的征税方式，同时明确规定了税率。这既是集中收税防止财权下移的需要，也是实现增加收入，罗致巨款的改革近期目标的需要。丁恩此举，是要将所有的盐税收入归于中央控制。这里，他要解决一个曾困扰清代度支部尚书兼任督办盐政大臣载泽和晚清改革者们的难题。清末新政是对一个在政权分立形势下的权力分散的行政管理系统进行改革。随着太平天国革命的爆发和地方督抚权力的扩张，分化趋势更加明显。这在国家财政方面的具体表现便是清政府的财权向下转移的趋势，至少在盐税收入方面是如此，民初这种情形亦无改观。然而尽管面临同样的问题，丁恩却有晚清改革者们难以企及的优势，首先丁恩的改革是处于一个中央集权的政治环境中，稽核所因有国际金融资本的支持，还因为是新事物，并不惧怕地方势力；其次，与传统的盐官不同，盐务稽核系统有独立的人事制度，无论外国人还是中国人，其薪金和支出是固定的，有中央稽核总所规定，腐败的根源自然失去了基础；此外不同于传统盐官的是，稽核所职员可以一直在盐务系统工作，只服务于上级盐务组织，不受地方的管辖；最后，稽核所成立之初就目标明确，步调一致，站在所谓的国家立场上，因此类似于困扰晚清改革者们的盘根错节的关系网对于丁恩的改革却没有太多的影响。丁恩指出，自1900年以来国家银行系统的发展为建立中央集权征税制提供了有利的条件。盐务稽核所章程规定指派专员代表中央政府征收和存入税款，这就需要有一个能将资金汇总到中央的银行系统，为此，中国银行（1905年）和交通银行（1907年）已经在大部分盐税局所在地设有分行，外国银行团增加了这些银行的实力（注：S.A.M.Adshead:TheModernizationoftheChineseSaltAdministration,1900-1920;p.102.）。丁恩设计的这种税收存储和转帐的办法在1914年5月16日正式被银行界接受了，盐税先由中行或交行的支行代收，然后再转帐到某一指定的外国银行的地方分行，最后将其转入银行团在上海的总行。这样，丁恩利用了现代银行系统拥有遍布全国的连锁分行的优势，与赫德在19世纪早期的海关银行相比，后者的一体化程度更低而且受到地方势力的阻碍。反过来，这种纳税方式又加强了银行系统的力量，促进其发展。例如，为配合征收河东盐税，中行特地在偏远的山西运城设立了支行。要实现改革目标，丁恩认为至少需要采取以下措施：首先，在征税方面获得各方力量支持；第二，盐税征收权由中央政府而不是地方政府执掌；第三，盐税须广泛征收而不是象1913年以前那样只对长途水上贸易征收。这些改革措施意味着行政权力的扩张：更多的盐务人员，财源的集中和更广泛的征税基础。二为了实现中央集权征税制，以扩大税收、增加盐产的目的，丁恩主要切实地抓了以下几项工作：（一）1913年10月实行先课后盐政策按传统旧制，各盐区运使对起运之盐大都先放盐后收税，以致欠税的事时有发生。1913年7月，丁恩视察长芦、东三省等盐区，了解到盐商大都不照规定先缴税后运盐，而且采取支付期票的办法，有意拖欠盐税款，借以牟利，致使各场放盐应缴的税款与盐商实际缴纳的税款相差悬殊。从1913年5月21日至8月31日，所准由场运往奉天、吉林、黑龙江三省的盐共计约125.8万担，应缴税款78万余元，但实际归入盐款帐内的税款不过14.8万余元，相差60余万元（注：丁恩：《改革中国盐务报告书》第25节、第37节，载《中国盐政实录》第4辑，1933年版。）。其它一些场区也存在着类似的情况。9月，丁恩在处理东三省拖欠税款一案中建议：勒令商人于未起运盐斤之前，用足色银币将税款交清，非缴有相当抵押者，不得准其欠税。当时代理财政总长梁士诒认为此种欠税办法相沿已久，不易废除也，而后任熊希龄对于此事之见地较为果敢明达，遂于10月9日颁发财政部命令，限东三省、长芦盐区所有尚欠税款均应于10月底收清；并规定嗣后政府盐税，应于未起运前预先缴纳（注：前揭《改革中国盐务报告书》第37节。）。此项政策从长芦实行后，逐渐推广到全国，对盐税收入的增加很有作用。（二）采取就场征税一次的政策1913年秋季，盐务署及华洋盐务顾问商讨盐务改革问题，张弧、景学钤等以实行政府专卖为办理盐务原则，丁恩则以实行自由贸易为原则。丁恩拿出了印度统计表，证明实行自由贸