对中国现代财产税建设的若干认识

对中国现代财产税建设的若干认识IssuesinBuildingModernPropertyTaxSysteminChina邱东(QiuDong)1本文试图从世界财产税发展、中国财产税历史和中国社会经济现实对财产税要求这三个角度，就中国现代财产税建设问题对国内已有的讨论做一个梳理，有的作了点评，有的补充提出了一些认识。1、世界各国现代财产税制度的共识与歧见1、1若干共识财产税已经有几千年的历史，古今中外的理论探讨和实践摸索，使人们对财产税得出一些基本认识。下面试着列出几条：（1）财产税是一种对人税，是直接税，它是历史上昀古老的税收，曾经是奴隶社会和封建社会昀主要的税收形式；（2）现代税制体系由商品劳务类税、所得税和财产税三大税系组成，不同国家在不同发展阶段采用过不同的税作为主体税种，但综合的趋势比较明显。现代财产税是现代税制体系中的三大税系之一，它可以弥补商品劳务税系和所得税系的功能性不足，具有不可替代的独特地位和作用，世界多数国家对财产课税；（3）财产税税基具有非流动性和地域性特点，故多属于地方税，通常占地方税收的比重较高，地方政府，特别是分税制国家的地方政府，对财产税有较大的权限；1中央财经大学（4）经济社会发展水平决定了财产税的地位和作用（5）实施财产税昀符合付出与受益对等原则；（6）实施财产税在税收模式上应体现国情原则；（7）财产税真正发挥作用的基础和前提是完备的财产登记制度和科学的财产估价制度；（8）在财产税收取上通常采用“宽税基、少税种、低税率”的原则1、2对财产税的争论第一，财产税究竟是否公平？不少人，特别是西方人，认为：财产税是所有税收中昀不公平的一种，是大家都憎恨的税收。因为它侵犯了私人财产免受不正当干涉的权利，它是市场经济的私人财产基础的冲击。还有的人认为，财产税并不符合纳税能力原则，因为财产不足以测度纳税人的负担能力，在市场经济条件下，个人财富可能表现为财产，也可能表现为收入，财产多者收入不一定多，收入多者财产不一定多。但也有的人认为，财产和收入是可以互相转化的，因而财产税体现了纳税能力原则。同时，财产税又符合受益原则，这二者都属于公平类税收原则，那么，财产税是比较公平的。从财产税有利于财产占有趋于公平的调节效果看，它也是公平的。可见，不同的人从不同的角度完全可以得出不同的认识。第二，财产税究竟是否中性？税收中性原则要求把税收对私人经济决策的影响降到昀低限度，财产税的主要课征对象是不动产，就此而言，它一般不会扭曲纳税人未来的经济选择。因而它是较为中性的。当然这只是相对而言的，动态地看，存量来自于流量，对财产纳税，不会影响已有存量，但可能影响新的存量――流量的增量部分。有学者认为，财产税能使那些财产占有多但创造收入能力差的人出让财产，可以提高财产的利用效率，使社会新创价值增加。财产税利于区分两种财产：靠自己劳动的财产和遗产和馈赠的财产，（吴俊培2003）从而激励后人提高能力，但也会抑制当事人能力的进一步发挥。如果实行地区财产税制，必然存在税率差异，导致资本在不同地区间流动，改变社会资源原有的配置状态。（钟健、邓大悦2003）看来，税收是否中性，通常并不是绝对的，有的只是不同税类之间程度上的差别。2、怎样看待中国现代财产税建设中的历史传统及其作用？2、1传统的优势在世界各国之中，财产税都是昀古老的税种，但中国有着更为悠久（不是同样悠久！）的财产课税传统。中国的土地税从夏朝开始（桂文奎等，2003），房产税从周朝开始，秦汉在二者基础之上又增加了新的财产税，如车船税、牲畜税等，形成了较为齐全的财产税体系。唐朝开始出现以货币纳税的形式，明中叶以后，资本主义生产方式开始在中国萌芽，其赋税则赋役制向租税制转化，清朝完成了人头税向财产税合并的过程。民国时期，财产税具有中西兼容、比较完备、变动频繁等特点。桂文奎等（2003）认为，中国的财产税除税种开征早之外，在税制模式上也是与时俱进的，有不少好的经验，“皇粮国税，天经地义”，这种表述反映了当时中国人纳税（早期财产税是主体税种）的历史习惯。在很长的时期里，中国在税务建设上都处于领先地位，只是到了近代，才变得落后。2、2传统的割裂在充分注意到我国财税课税方面的传统优势的同时，我们也应该注意到，在历史的发展过程中，中国财产课税的传统也有被割裂的一面。1949年新中国成立后，我们仍然征收财产税，但所涉及的人群面却相对较少，其对个体利益的关联度也不那么直接和明显，这对国民纳税习惯的养成，对纳税心理承受能力的保持而言，是一种倒退。究其原因，这与我们对政府与人民关系某些方面的误解有关。政府是为人民服务的，并不意味着这服务必须或应当是无偿的，正当的征税并不是与民众争利，但相当一段时间里，我们的认识并不是这样理性。有的时候，我们还有一种泱泱大国之主的心态，因恶小而听任之，因善小而不屑为之。一个典型的例子是泸沽湖两个摩梭人村落的依法纳税问题。政府投资修建高等级公路到泸沽湖边，方便了国内外游客，也为当地两个村落致富提供了相当好的条件，但这些脱了贫的摩梭人并没有为所在的国家级贫困县脱贫做出应有的贡献，他们为其他村落的摩梭人所做的也只是提供打工机会，而且工钱并不高，尽管这两个村的摩梭人有着相当丰厚的收入，当地政府也不好意思与这些一步登天从原始社会到现代社会的幸运儿较真。还可以提出讨论的是，农业税的免除对纳税传统的影响问题。提出免税的主要理由是反哺农业，农业税收入在税收总量中比重很小，不会影响财政大局等。反哺农业当然是对的，但以什么方式来反哺更适宜？扬抚生、王建伟（2004）曾提出：“农业税实质是农民使用集体土地或国有土地的地价税，严格溯源属于财产税性质的税收”，那么，从现代财产税体系建设的角度看，这种免税做法会不会有一定的副作用呢？从更长的时期看，免除农业税会不会引出一个相悖的疑问：中国实现农业现代化后，为数不多的富裕农民用不用纳税？城市化进程中，农民转型成为其他行业劳动者后需要重新成为纳税人，那时会不会产生缴税的心理阻力？2、3传统的缺失在中国，既有财产课税的悠久传统，这是其主要方面，但也有缺失的另一方面。其中昀为典型的就是“子承父业”（蒋晓蕙、刘广洋1999），与“皇粮国税”一样，这也是天经地义的，这里的“业”既可以是其职业，也可以是其家业，当然从财产税的角度看，我们关注的是其家业的继承。有了钱就要盖房子，目的不只是自己住、安居乐业，还有一个重要因素即是要家业久远、“泽被后世”（李海飞、谢颖2002）、代代相传。中国封建时期连官位都可以世袭，更不要说财产的继承了，既然天经地义，就容不得别人参乎，官家恐怕也不例外，所以中国并没有遗产课税的传统。中国人讲求人和，朋友间馈赠很大方，这种馈赠行为受到社会的尊敬，因而也没有对财产赠与行为课税的传统。所以，对中国财产课税的传统，要具体地分析，不能笼统地下结论。准确地讲，这种传统只能是从财产的保有角度而言；从财产的转移而言，则是很没有传统的，反而是受到传统文化抑制的。2、4历史的作用在已有的财产税建设研究中，有一些论著对中国财产税的历史作了回顾，但似乎还缺少更为理性的分析。就我们自己的国家而言，财产税从历史到现状究竟是如何相衔接的？还看不到那种丝丝入扣的剖析。再者，毕竟传统的财产税与现代的财产税有着巨大的差别，尽管财产税在发展中经历了高――低――高的进程，但现代的财产税并不是对传统的简单回归，而是更高层次的螺旋式的发展。那么，我们的传统优势对现代财产税建设究竟会起什么样的作用？表现在哪些方面？还有，对纳税传统的割裂如何去衔接去校正？对纳税传统的缺失又如何去弥补？3、在什么样的背景下重视中国的现代财产税建设？3、1改革开放新阶段对加快现代财产税建设的要求令人欣喜的是，国内许多财产税研究将之放在中国社会经济发展这样一个大背景下，而不是就事论事，这种系统思维方法是很有益处的。从这种讨论中，我们可以看出，历史进程到了提出和重视中国现代财产税建设的时候！讨论中所提出的改革开放新阶段对加快中国现代财产税建设的要求主要表现在：（1）1994年税制改革时未能参与进去，中国现代财产税建设严重滞后于经济社会的发展。（米建国、庞凤喜2004）（2）经济结构的多元化，非公有制经济的比重逐年上升，为财产课税提供了相当大的空间。（桂文奎等2003）私人财产总量趋于不断增加，而且处于第一代人积聚的财产向第二代人转移的过程中。（扬抚生、王建伟2004）（3）贫富差别扩大需要财产税作为杠杆进行调节（王联实2002）（4）加入WTO和中国经济溶入世界经济的进程加快，要求加快现代财产税的建设。（桂文奎等2003）否则，由于遗产税和赠与税的缺失，中国在税收上会处于不利地位。（吴俊培2003）（桂文奎等2003）（5）财产税是促进经济转轨的推进器（李英2005）我们想补充提出两点：其一，财产税不仅仅是对私人财产的一种征取，从相反的角度看，它又是对合法私人财产的保护。国家征了税，在相当程度上就意味着对其税基的法律认可；而依据正当的纳税程序，非法收入是难以进入征税范围的，财产登记制度是财产阳光化的具体措施，所以，征收财产税也是对非法私人财产的限制。其二，在增加收入和财产的同时，民众对生活的质量和环境的要求也越来越高，对政府服务的要求也越来越高，这种公共服务仅靠中央政府是不够的，更多的是对地方政府的要求。如果把现代财产税看作地方公共服务的价格，民众会越来越注重服务的质量而不是其价格，他们会愿意支付合理的价格去换取所期望的公共服务。从这个角度看，问题的重心在于：能不能形成一个“适度征税――多提供公共服务――财产增值――税源增加”的良性循环？3、2为什么要在地方财政框架中讨论财产税问题？前面提到，现代财产税多表现为地方税，且在地方税收入中占有相当大比重，这样，在地方财政框架中强调财产税建设就十分自然了。具体看有以下几点：（1）财政分权化改革的世界趋势，财政联邦主义受到推崇。当然，即便在单一制国家，也要有地方政府作用，也要有财产税作为地方税的主体来支撑这种作用的发挥。联邦制国家与单一制国家并不能截然分清，改革的综合化取向较为明显。（2）从政府的内部层次结构设计看，政府作为一个经济社会主体，其内部需要进行级别的再划分，对大国尤其如此。地方事权与财权的对应，从而强化现代财产税建设作为地方政府财权的主体，是对地方政府二级经济社会主体地位的实际确认，是对中央与地方政府间博弈关系的实际确认。（3）在经济全球化、生产要素加速流动的情形下，地方政府更要依赖流动性相对较小的财产作为自己的收入来源。(李英2005)（4）从中国的现实看，地方政府的财政处境相当困难。要真正确认地方政府与事权相应的财权，就需要形成转移支付与地方税互为补充的地方财源。地方政府要履职就需支付要相应的成本，就需要相应的财源，否则只能用行政收费来替代应该有的税收，不予则自取，事物总是要为自己的存在和发展开辟道路。舍此之外，地方政府的另一种出路就是避责，而那将对公共服务质量产生极大的影响。从第四点引出的一个思考，就是如何发挥地方政府在中国现代财产税建设上的作用，这里也有一个利益驱动的问题，相就地，地方政府如何作为，又成了中国现代财产税建设的关键。4、中国财产税发展目前处于什么样的状态?4、1财产税实践的状态从总体上看，在近几年涉及中国财产税现状的讨论中，大多提出了实践中存在并需要解决的问题，大致可以归结为以下十个方面：一是现行财产税法规老化、且立法出台时间不一，昀早的法规确立于上个世纪50年代，昀新的也确立于上世纪80年代末，这些法规标准早已远离了经过翻天覆地变化的现实。（于群2001）（扬抚生、王建伟2004）税种设置覆盖面窄、税基窄、计税依据陈旧、税率设计过时。（李海飞、谢颖2002）（桂文奎等2003）（米建国、庞凤喜2004）二是立法形式的层次过低，多数停留在国务院的“暂行条例”这一层面上。（李海飞、谢颖2002）（钟健、邓大悦2003）三是中央对财产税统的过死，地方在财产税收上的管理权限过小。（钟健、邓大悦2003）（米建国、庞凤喜2004）四是内外资企业税法不一。（李海飞、谢颖2002）（钟健、邓大悦2003）（米建国、庞凤喜200