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废旧物资税收优惠政策的制度性诱惑近年来，虚开废旧物资销售发票案件所呈现出的网络化和辐射状作案特征，使税务稽查人员不堪重负。查一起案子，调用上百稽查员，不计成本地集中办案数月甚至一两年的情况，已不足为奇。从发现和查处的废旧物资涉税案件看，废旧物资回收、利用中的税收问题，已不单纯是纳税人素质低或税收征管不严的问题。从各级国税部门的征管实践看，围绕废旧物资回收发票如何管理的问题，已经使越来越多的基层国税部门感受到了压力。废旧物资税收政策中的漏洞．更在纳税人中产生了制度性诱惑，导致废旧物资涉税案件屡查不止，涉案金额动辄就超过亿元。一、某专案：开一张废旧物资发票可赚3000元某专案是一起与著名的“铁本案”相似的虚开废钢铁销售发票案。案件源于A省三家金属回收公司，涉嫌为B省x铸造冶炼有限公司和Y钢铁有限公司虚开废钢铁销售发票。2005年4月22日，在国家税务总局稽查局和公安部二局统一部署下，A、B两省的税务、公安部门抽调115人组成专案组，对X、Y两公司实施了突击调账检查。经过两个多月的账务检查和对两个企业2002～2005年3月底期间相关发票、计量单(磅单)、质检单等数据的录入、汇总、比对、分析，截至2005年6月底，专案组基本查明：此案涉及7个省20户废旧物资回收企业，X、Y两公司共涉嫌取得虚开的废钢铁销售发票12741份，涉及金额22．57余亿元，税额2．2亿元。在对X、Y公司的专案检查中，让稽查人员感触最深的，除了成功的调账使整个案件顺利突破外，就是x、Y公司的作案手法。用稽查人员的话说，x、Y公司的生产经营、财务处理以及税收筹划，都是”冲着我们税收政策中的漏洞设计的”。在钢铁企业的矿石——炼铁(生铁)——轧钢(钢坯)——线材的产业链条中，从铁到钢，是整个钢铁冶炼链条中可以利废的环节，也是容易发生虚开案件的环节。X、Y公司的生产主要就落在这一环节中一将生铁冶炼成钢材。从检查的结果看，x、Y公司从购进原材料到产品卖出，税收政策哪里有漏洞，他们就在哪里设计自己的利润点。利废环节，就在其设计之中。2002年国家税务总局在答复福建省国税局《关于废旧物资回收经营业务有关税收问题》的批复函(国税函[2002]893号)(以下简称893号文)中，明确了“废旧物资经营单位可以向废旧物资收购人员(非本单位人员)开具废旧物资收购凭证。”同时还明确，在废旧物资收购人员“确实向购废方销售了同等货物，并确实收取了同等金额的货款”的情况下，”废旧物资经营单位向购货方开具增值税专用发票或普通发票的行为不违背有关税收规定，不应定性为虚开。”这一文件的出台，让许多废旧物资回收公司、废旧物资收购人员和利废企业看到了“获利”空间。检查中，办案人员发现，X、Y公司2002年以来的经营策略，在很大程度上是钻了893号文的漏洞。X、Y公司所在地有许多小铁厂，这些小铁厂是x、Y公司原材料的主要供应者。但是，这些小铁厂多是增值税小规模纳税人，不能给X、Y公司开具增值税进项发票。直接从小铁厂购进生铁，虽然价格可以便宜一些，但如果利用893号文，找一些废旧物资企业，让小铁厂的生铁在这些废旧物资公司转一圈，一吨生铁的进价虽然要多付21元～23元，但却可以获得10％的抵扣税款。以每吨废钢铁300元计算的话，一张万元版的废旧物资销售发票按99000元开，可以开330吨。废旧物资公司按每吨收取21元的开票费，一张票可挣6930元；利废企业按10％抵扣税款，可以得到9900元的抵扣税款，减去给废旧物资企业的开票费，仅购原材料一项，就可赚回近3000元。于是，x、Y公司与小铁厂、废旧物资经营公司合谋，X、Y公司自己从小铁厂组织货源，购进生铁后，就通知废旧物资公司开具废钢铁销售发票，开票金额是在购进生铁价格基础上，每吨加价21元～23元，加价部分就是x、Y公司付给废旧物资公司的手续费。购进生铁后，X、Y公司要求磅房过磅后，将那些开有废钢铁发票的生铁磅单进行修改，实际上是重新填写一份新的磅单．将原来的“生铁”改为“废钢铁”。然后在会计核算过程中一律以废钢铁核算，并向主管税务机关申报抵扣进项税额。这次专案组通过突击调账检查，拿到了X、Y公司所有的单据，使办案人员得以对X、Y公司磅单和质检单进行一一对比(仅此项工作，办案人员就录入信息5万余条)，查出了大量与质检单不符的磅单，从而获得了x、Y公司取得虚开进项的第一手证据。若不是如此办案，x、Y公司取得虚开进项税额抵扣发票的事实就难以定性。据办案人员讲，事实上，在该专案里，也确实有不少废钢铁的进项发票难以定性为虚开。一个重要的因素就是，无论是企业购进货物的磅单，还是取得的废旧物资进项发票，内容都相符，查来查去都符合893号文的规定。二、办案人员：我都想办一个废旧物资企业据了解，“893”号文一出台，许多基层税务部门就对该文意见很大，认为893号文的政策漏洞为虚开发票埋下隐患。简单地概括893文。就是“一、废旧物资经营单位可以向废旧物资收购人员(非本单位人员)开具废旧物资收购凭证；二、在确有同等数量的货物销售，并确实收取了同等金额的货款情况下，废旧物资经营单位为购货方开具发票不算虚开。”正是这两点，给实际税收征管和稽查工作都带来了相当的难度。稽查人员发现所谓的“非本单位人员”其含义不够明确，是否包含已领取营业执照的个体户?如果包括，又为代开留下了方便之门；如果不包括．如何区分废旧物资收购人员与个体工商业户，无形之中增加了管理和操作的难度。再者，谁来确认“确有同等数量的货物销售”和“确实收取了同等金额的货款”?文中确认“废旧经营单位……将购货方支付的购货款以现金方式转付给废旧物资收购人员”，是目前废旧物资行业的经营特点。这无疑给税务机关确认收、购废品双方以及为双方开具发票的废旧物资公司之间是否有真正的货物往来、往来的货物又是否是废旧物资增加了难度，也为虚开发票埋下了隐患。据反映，在893号文的鼓励下，2002年后，很多废旧物资经营单位大量向非本单位收购人员开具收购凭证，一些利废企业的收购凭证购进额几乎占全部购进额的100％，且收购额动辄上亿元。一位税务稽查人员算了一笔账：现在办一家废旧物资公司，大概的成本不超过5万元，买一本发票的成本15元，开一张废钢铁销售发票，最低每吨收21元，最高收23元，一张万元版的发票按99000元开，现在一吨废钢大约280元～300元，按300元／吨算，就是330吨，废旧物资企业什么也不用干，仅开一张票，就挣6930元。这位稽查人员说：“我都想开一家废旧物资公司。”事实上，只要查一查钢铁厂的网站就不难发现，现在很多钢铁企业都成立了关联的废旧物资公司，目的不言而喻。自己生产过程中的边角废料销售时不作账，东西不动，在自己的废旧物资公司转一圈，只动动手续，不仅逃了销售环节的增值税，还赚回了10％的抵扣税款。有人认为，由于现行的废旧物资税收政策存在巨大漏洞，对纳税人的诱惑很大，开一张票，就变相地等于赚到了钱，使得收废和利废企业都有利可图。在这种情况下，想通过提高纳税人的纳税意识和自觉性减少虚开，是很难的。同样，只在管理办法上下功夫，也只能收到事倍功半的效果，从制度上进行防范才是治本之策。三、利废政策：需要换一种思路对废旧物资经营单位给予税收优惠的政策始于税改初期，那时废旧物资经营单位基本都是国有企业，为了扶持和鼓励回收利用废旧物资，节约资源，国家给予废旧物资经营单位先征后返70％的优惠政策，到2001年，这一政策又优惠到100%的免税。在无人愿意做回收废品生意时，免税优惠政策自有其鼓励这一行业发展的作用。但近年来，随着民营经济的发展，长于精打细算的民营企业开始通过废物利用降低成本、以小搏大。随着民营企业的发展壮大，以往无人愿干的废品回收，现已成为一个涉及各个领域的庞大行业。废旧物资经营单位已不仅仅局限于国有回收公司，废旧物资个体经营者越来越多，越来越专业化，甚至国际化。在这种情况下，还延续十多年前的免税优惠政策，难免不被钻了空子。较之海关票、运输发票和农产品收购凭证，废旧物资发票涉及的面要广泛得多。它几乎无所不包，每一个行业，每一个企业，每一个单位，直至每一个家庭，都有废品要处理，但不是都能够开具出废品收购发票。卖废品者开不出发票，收购者就自己给自己开，回收公司可以享受免税优惠，个体户就把收上来的废品转卖给回收公司，再卖给利废企业，利废企业慢慢自己也成立个回收公司，即便是自己生产过程中的下脚料，也要通过回收公司转一圈，从而多抵扣10％的税款。政策本身的漏洞，造成许多废旧物资经营单位和利废企业利用政策避税，而这种避税搞不好就变成了偷税。税务部门对废旧物资经营单位的税收检查，只能是短时的，不可能天天盯着人家。据山东省的调查，山东聊城市国税局为了随时掌握废旧物资经营单位的进、销货情况，规定所有废旧物资经营单位在购进和销售货物时必须随时通知国税局，过磅时必须有两名税务人员在场，并在过磅单上签字。只有税务人员签过字的磅单，纳税人在申请免税时才有效。这样的做法用当地税务干部自己的话说：“虽然是个笨办法．但有效。”但同时，当地税务干部也承认，这样的做法并非长久之计，税务人员不可能永远牺牲休息时间，不分昼夜地让企业随叫随到。如何有效地发挥税收鼓励废旧物资回收利用的作用?有人认为，有关部门重新审视废旧物资回收利用的税收优惠政策，在广泛深入调查的基础上，重新制定废旧物资回收利用的税收政策，以免因政策漏洞诱导纳税人偷逃税款。有人提出具体建议，把税收优惠的重点放在利废企业上。比如同行业的企业，生产多少产品，消耗多少废料，利废的比例应该基本一样，通过利废企业的销售额，耗电量等，基本可以测算出其耗废量，进而测算出某个行业的税负水平。可以比照高新技术企业的税收优惠政策，对高于行业平均税负的，给予税收优惠，对低于行业平均税负的，进行纳税检查。通过税负率控制、检查企业，从而降低管理成本。