建立税源监控长效机制的几点思考

建立税源监控长效机制的几点思考税源监控是现代税收管理职能的重要体现，是掌握税源并促使将税收从潜在税源依法转化为现实税收收入的过程。税源监控体系主要由税源预测、税源管理、纳税能力估算和税收审计四个部分构成。税务机关税源监控能力的强弱在很大程度上决定了税收征管质量的高低，税源监控手段是否先进、科学可行，又直接影响了税收征管的效率，因此，税源监控是税收征管工作的重中之重。本文就如何改善薄弱环节、完善现代税源体系试作探讨。一、更新管理观念思想是行动的指南。多年以来我们大多注重税收的收入结果，而较少从源头进行考虑；大多站在征税人的立场，较少站在纳税人的立场进行考虑；多数情况注重事后的弥补，而较少注重事前的防范。因此，要加强与完善税源监控，促进税收管理效率，必须树立以下几种观念：1．树立防范未然观念。现行征管模式重视税收稽查，将税务稽查放在“重中之重”的位置，这对于打击偷逃骗税，严格税收执法，确实起到了不小的作用，但这种税务稽查是一种事后管理，是征、管、查三环节中最后一个环节，实际上是一种拾疑补缺，亡羊补牢。而且，据可靠资料显示，每年税务稽查的案件只占税收案件的10％，其效果是可想而知的。因此，要增强防范未然观念，将税收征管的重点前移，加强税源监控，将偷逃税行为扼杀在萌芽中。2．树立纳税服务观念。纳税人的行为在很大程度上影响着潜在税源的多寡。所谓税源监控，简单的说，主要是监控纳税人的行为及其经济活动。而纳税服务是融洽征纳关系、优化税收环境的重要手段。发达国家都非常重视对纳税人的优质服务，并普遍认为：对纳税人提供的综合服务越完善，就越能减少偷逃税行为的发生。因此，必须进一步更新意识，树立纳税人和税务机关地位平等的观念，增强服务意识，优化服务措施，在严格监控过程中体现税收的优质服务，以服务促进税源的监控与管理。3．树立税收效率观念。税收征管效率是评判税收工作效能的重要标准，要不断深化改革，进一步完善现行税制，增加税收收入规模，提高税收的经济效率，尤其是在税源监控实践中要树立效率意识。4．树立依法治税观念。依法治税不仅包括要求纳税人依法纳税，也包括征税人员在税收征管过程中遵从税收相关法律，严格按照法定权限办事，严禁以权代法，以言代法或者滥用职权。二、建立税源监控机制实施税源监控，不仅需要税务部门自身努力，而且需要其他相关部门如工商、金融、公检法等部门的配合，还需要广大纳税人、扣缴义务人的参与，其涉及面广、环节多，因此，必须建立一套系统、科学、规范的税源监控机制，方能相互约束、相互制约、相互监督，达到有效监控的目的。1．建立资金监控机制，强化对纳税人收入状况财务核算和生产经营情况的监控。按照马克思的社会再生产理论，企业的生产过程，既是一个物资产品的生产过程，又是一个资金循环的过程。随着企业生产经营活动的循环而不停运转，形成物资流。资金流是企业与社会化大生产相联系的财产物资的货币表现形式，不仅反映了物资流的规模、流向和速度，而且反映了企业的生产经营状况和获利水平。就个人而言，劳动收入的取得、财产的收益也都直接或间接的表现为资金的形式。一般正常情况下，企业资金流的大小、方向，在金融机构都应有相应的原始记录。如果控制了纳税人的资金流，控制了企业的经济往来情况，相应就控制了税基。为此，首先，要全面推行收支票据制。借鉴国外的成功做法，通过立法严格控制现金结算的范围和数量，禁止大额现金流通，限制小额现金流通，超过一定数额的存款须问明其合法来源；针对我国发票使用还不够全面规范从而导致无法全面掌握纳税人的收支情况，有必要使纳税人的一切收支都限定以合法的票据为依据，而且规定把票据的具体内容和数据及时在广域网上有所记载；全面推行自然人和法人的存款实名制，并逐步实现所有金融机构联网通兑。通过这些措施，在全社会建立健全货币监督与控制机制，从而减少现金收支的现象。其次，加大对现有金融法律法规以及新征管法的执法力度。金融机构是适应企业的需要而建立的，它们之间水乳交融，利益正相关；而企业和税务机关最直接的表现是利益上的对立，利益负相关。因此，金融机构和企业存在合谋对抗税务管理的可能，如开设多头账户，采用现金交易，甚至帮助其抵制税收保全措施和强制执行，因此要加大对现有金融银行法律法规的执法力度，如果出现违规行为，要追究直接人及其领导的责任；要加强对纳税人开户和现金使用的管理，严格执行《银行法》、《现金使用管理办法》等金融法规制度，严格控制现金交易的额度，超过一定金额的现金提取要问明用途。另外，为加强银行与税务系统的联系与配合，法规中明确规定银行等金融机构中拒不协助税收征管的法律责任，以及出台税务部门与银行等金融机构之间就纳税人、扣缴义务人存款的开户、查询等若干问题的具体配合办法，这样为更好的控制资金流提供了制度上的保证。2．建立税户监控机制，最大限度减少漏征漏管户。首先，尽快推行全国统一的纳税人识别号，建立完整、准确的纳税档案体系。借鉴世界各国的经验，我国应通过税法或者其他相关法律规定，强制建立统一的纳税人识别号码制度。为此，一是国家税务局和地方税务局编发的税务识别码（税务登记号）应予以统一，以便掌握纳税人全部纳税情况。二是总公司与其分支机构使用统一的税务识别码。三是应尽早依法将纳税人码拓展到每一个有收入的公民，每个人终身只能有一个税号。以此为基础建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税程序有关的各种信息进行收集和整理。同时纳税人识别号还应强制用于储蓄存款，社会保障、股票交易、购买房地产等事项，并可广泛用于生活的各个领域。其次，还要建立定期的税务登记交换证制度，定期清理空挂户和漏管户，使税户资料更趋真实。在与工商联网的基础上，税务部门可开发税务登记户计算机自动查核系统，使税务登记与工商登记户能够进行自动核对，发现工商登记系统与税务登记系统不一致时，能够预警提示。另外，对重复登记的疑点身份证发出风险提示，防止纳税人与税务部门打游击战似的此地注销彼地开户的现象。3．完善信息共享机制，更为广泛地获取税源信息。税务机关实施有效的税源监控，关键是要最大限度地实现信息对称。从税务部门来看，要按照税收法律、行政法规的规定，完善纳税申报制度，对需要纳税人申报的内容、申报的格式加以规范、明确，提高纳税人申报信息的完整性、准确性、可靠性。从外部信息来看，要借鉴国外的成功做法，实现计算机联网，从各个相关部门获得税源信息，真正实现相关部门之间的信息交换和共享。虽然，在各个地区、各个部门之间实现计算机联网，在短时间内不可以完成，但从长远角度，这是一个大趋势，也是使税收成本下降的最为得力的措施。4．建立严密的岗责体系，防止税源监控职能“架空”。前面已经分析过，从“管人向管事”转变的税收征管模式确立以后，过分强调征、管、查相互分离，出现税务机关内部人员相互扯皮的现象较为突出，因此，加强和完善税源监控，必须建立严密的岗责体系，明确管理分局与征收分局在税源监控方面的职责。税源监控工作主要靠管理分局落实，管理分局重在预防偷逃税行为的发生；征收分局主要是通过会统核算工作衡量税源监控工作的成效，并及时地将税收收入情况反馈给管理分局和稽查局，为其实施进一步监控与管理提供有效信息。此外还应进一步整合税务机关内部的征管力量，做到征管资源的优化配置。从税收信息化建设的总趋势及法律法规对税务机关的要求看，税收基层工作应定位于县区局，县区局不仅是指挥基层征管工作的中心，还应当成为征收中心、管理中心，县区局要淡化机关意识，推行机关基层一体化模式，实现由后台指挥向前台控管的角色转换，县区级的工作要由虚变实，重要的工作由间接管理变为直接或部分直接管理，进一步充实基层征管力量，使税源监控职能落到实处。5．全面推进纳税评估办法，提高纳税申报质量。纳税评估是指税务机关根据纳税人的申报资料以及其他有关信息运用科学的方法，对其申报纳税情况的真实性、准确性、合法性进行审核分析、综合评定和分类工作处理的管理工作。它对于提高纳税申报质量、及时纠正纳税偏差，把一些税收违法行为消灭在萌芽状态。许多西方发达国家都将纳税评估作为税源监控的一种极为有效的办法加以推广，而目前我国只是在增值税的申报环节展开这项工作是还远远不够的，它的科学性、预警性、指导性在税务管理的方方面面还没有得到有效发挥。因此，要扩大纳税评估的税种范围、征收环节，将其覆盖面扩大至纳税人对实际生产能力、生产规模、销售及进料进货规模、原材料供应、仓库货物等内容进行全面核算评估，并得出合理的结论。特别是对于大中型企业，必须依靠大规模计算机网络，信息数据库及先进的税收评估手段，才能实施有效监控。另外，国外许多纳税评估的先进经验值得借鉴。以新加坡为例，首先，税务局制定了严格的评税工作规程，其分工较细。税务处理部负责发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案；纳税服务部是对个人当年申报情况进行评税；公司服务部是对法人当年申报情况进行评税；纳税人审计部是对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评；税务调查部是对重大涉税案件进行调查。如果在评税中发现重大涉税问题，必须转入税务调查部进行调查。具体程序是：每年1月，税务处理部开始将纳税人评税表邮寄给纳税人，纳税人采取邮寄或者网络报送方式向税务局申报。税务处理部通过分类将不同纳税人评税表传送到有关评税组。评税组将纳税人在系统数据库中的相关资料与评税表上信息进行核对，如有疑问可通过网络或函调的方式搜集调查，然后在系统中做出税务局评税表及评税工作底稿，并通过计算机系统逐级上报，最终传至税务处理部，由该部将税务局评税表和纳税单邮寄给纳税人，并最终收取纳税人完税凭证。其次，重视纳税人的自查自纠。在评税过程中，如果发现纳税人有违法事实，一般都要先给纳税人主动坦白的机会，假如纳税人仍然置若罔闻，那么就将由无知事故定性为主动事故，处理方法也由简单罚款变为追究刑事责任。当然其评税管理工作主要依托计算机系统进行，评估的依据是评税人员通过各种渠道搜集的情报信息以及纳税人申报表中提供的信息。因此，可以学习其成功的做法，首先是要分工明确，岗责落实。其次是要推行约谈举措，给纳税人一个改正纳税申报错误的机会，对拒不整改的才移送稽查环节。三、完善税源监控手段在税源监控过程，必须充分运用科学有效的税源监控手段，才能提高税收监控与管理效率，减少税收征收成本。1．提高信息化监控水平西方发达国家的成功经验告诉我们，现代税收监控运行机制必须加速信息化建设为核心，提高税务部门内部与外部的信息共享。但是，在提高信息化建设中，我们不能脱离实际，必须研究我国目前现状，利用现有科技水平，并逐步完善，然后实施跨越。而且，信息化建设是以计算机为手段，绝不是完全依靠网络，而是“科技加管理”的双轮驱动，从而进一步规范、优化税收征管，提高信息利用水平。规范税务部门对纳税人的有效监控，加强职能部门之间的相互制约和上级机关对下级的监督管理，促进税收工作公平、公正和公开。信息化能大大缩短纳税人的办税时间，减轻企业负担，为纳税人提供更多优质、高效的服务。加快信息分析利用，实现由信息管理向知识管理的跃升。税收管理信息化工程建设，不仅在于要搞好网络支撑平台这个理论框架，更重要的在于要搞好信息资源开发利用这个主体内涵建设，信息化过程是否有效发挥功效，就在于能否将各方面收集的信息资源充分挖掘出来，将它提炼为知识，再把知识激活为提高税收征管水平的动力。因此，要将资源开发利用放在信息化建设的核心地位。要按应用需求对信息采集内容进行规划，并根据它搞好信息源布点，建设信息采集系统，将有价值的信息源源不断地汇集到网络的各节点上；然后将各种历史数据、各类财务信息、申报信息及其他管理信息等通过数据仓库技术，建立模型进行加工分析，使采集的信息智能化，高质量的精品，最后将它输送到决策者和用户手中。建立数据处理中心以后，要利用数据仓库、数据挖掘等技术提高对信息的综合分析水平。因为，数据仓库提供了容纳大量信息的场所，而数据挖掘技术能够从大量繁杂的涉税数据中找出真正有价值的税源管理信息。并且，在地市级以上税务机关要利用数据仓库、数据挖掘等技术建立综合数据库和监控系统，将来自纳税人、上级和下级税务机关的电子数据及其他相关信息纳入数据