当前经济形势与大部制改革背景下的税收改革

当前经济形势与大部制改革背景下的税收改革涂龙力教授中国税收学术委员会学术委员中国财税法研究会常务理事北京大学财经法研究中心客座研究员中国政法大学财税法中心兼职研究员上海交大海外税务研究所专家委员专题讲座内容一、经济背景：当前经济形势二、改革背景：大部制改革三、税收改革（一）实体制度改革（二）体制制度改革（三）程序制度改革一、当前我国经济运行态势（略）（一）经济运行阶段1.经济发展战略处的阶段新三步走战略的第二阶段（1.2000--2010低收入到中等人均GDP4000美元;2.20112020,GDP翻番;3.2050基本实现现代化）承上启下的攻坚阶段2.经济周期处的阶段世界经济规律--人均10000国际元（2010年中国8800）则步入经济增长的自然回落周期。我国已接近,今年定7.5,预测2020年6左右,以后5左右（发达国一般3以下2012年美2.3;欧-0.4;德0.9;法0.2;意-2.1;日2;英-0.2;加2;金砖四国中7.8;印4.5;俄3.6;巴1;南非2.3），不可能再有两位数增长,缩小潜在增长率与实际增长率差距。（二）2020年前的利好与利空因素（略）1.利好因素经济规模与市场容量巨大;地区间产业梯次升级空间广阔;储蓄率高;基础设施完善;体制改革尚有空间;民众期望值高等等。2.利空因素人口与资源红利逐步消失;经济增长的技术支撑脆弱;内需不足;资源约束;环境重负;社会矛盾尖锐;国际关系恶化等等。（三）四大陷阱的挑战1.中等收入陷阱（拉美陷阱)--社会危机2006年世行提出3000美元,2012年中国6000发展方式、金融脆弱、升级困难、收入差距、城市化受阻导致经济停滞与社会矛盾2.赶超陷阱__枪击出头鸟被动局面---遏制、堵截3.美元陷阱--投资方向（个人：国内消费）美元地位、量化宽松政策、投资渠道、增持美债风险4.转型陷阱___既得利益阶层与集团对改革开放的阻力引发社会矛盾的累积（四）重点战略（略）1.包容性发展战略（两个中心）2.创新性结构优化升级战略（转方式）3.消费升级扩内需战略（降外贸依存度）4.农民工市民化的城市化战略（投资巨大）5.破资源约束的可持续发展战略（资源储备、外向收购、价格调控）6.包容、平衡的经济大国战略（五）重点领域关键环节改革取得重大进展李主持十七五首提：（略）财税、金融、要素价格、垄断1.土地、利率、汇率等要素的新一轮市场化改革;2.国企改革与社保体系建设;3.政府改革---职能转变;财税体制改革;4.增加居民可支配收入为重点的收入分配改革,等等（六）经济政策变化（中央经济工作会议）（略）新班子第一次级别最高的经济工作会议1.“快”字让位“健康持续”持续快速协调健康、平稳较快、又快又好、又好又快2.政策配合__逆周期调节（稳健）与结构性调节兼容积极适当、积极稳健、双稳健、积极稳健、积极适当宽松3.政策目标__稳增长、控物价、调结构、防风险四重目标,难度大新“四化”--市场化（重之重）、城镇化（重质量）、工业化(调结构10.1:45.3:44.6比国外低30点)、全球化（有空间）（七）执政能力考验___胡：“七一讲话”（2011.7.1）李克强财税思想1.主导地位：财税体制改革涉及整个服务业的发展和中西部地区发展等问题，要抓住一些关键环节，做牵一发动全身的事。2.重要领域：财税体制改革的重点是“营业税改增值税”。“营改增”不仅是税制的转换，而且能够推进经济结构的调整，促进服务业的发展，推动就业，并且减轻小微企业的负担。3.关键环节：财税体制改革中要充分调动地方的积极性。单一税种的财税体制改革，能够减少经营成本，但确实存在中央和地方如何分配的问题，所以更需要培育好地方的主体税种，要让地方政府减少收费，并且不过多依赖土地财政。4.双重目标：既要让企业减负，又要培育财源、涵养税源；既要让地方政府积极性提高，又要让中央有更多的操控能力。“要深入研究，给地方更多自主发展的权力。”二、稳步推进大部门制行政体制改革（一）大部门制内涵（略）大部制是国家行政机构职能定位与职能配置的一种运行模式，是指对职能相同或者相近的政府机构重新进行职能定位与科学配置（整合或归并），以减少机构配置重叠、职权界线不清、职能交叉不顺，运行成本倚高、运行效率低下,旨在建立一套转变传统职能定位、降低运行成本、提高政府工作效能的适应现代市场经济运转的政府管理模式。1.部门分散管理型模式向高度专业化、扁平化管理型模式转变的客观要求2.传统计划经济管理型模式向现代市场经济管理型模式转变的客观要求3.经济审批型政府职能向社会服务型政府职能转变的客观要求一言弊之,是上层建筑适应经济基础的客观要求。（二）大部门制与政府职能转变的关系（略）1.大部制是一种专业化程度较高的政府组织机构管理模式，但其最终只是一种外在的形式;而转变政府管理职能则是现代市场经济的内在本质要求。2，大部制与转变政府职能是形式与内容的关系：转变政府管理职能是行政体制改革的核心,大部制是适应这一改革核心的形式3.从管理学角度看,转变职能可能有多种形式，大部门制只是其中的一种形式。所以,大部制改革不是越大越好，更不可能一刀切。（税收分级专业化管理包括征管、稽查也是一种管理模式,根据“猫论”全国一刀切是否可行？）（三）大部制改革的目标（略）1.十七届二中全会确定的大部制改革的目标是：到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标,“即转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。2.十八届二中全会确定的改革目标是，“贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系。”（四）大部制改革的基本原则（略）1.十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确定大部门制改革的两个基本原则：一是精简、统一、效能；二是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调（三权分立）。2.十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》确定的原则（延续、细化）：一是推进（四分开）政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。二是处理好三个关系：政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系。（五）大部制改革的两种基本方式与方案选择（略）1.大部制改革的两种基本方式：一是职能归并;二是机构整合。2.大部制改革的方案选择。大部制改革因两种基本方式的不同组合形成了“大中小”三种不同的方案可供选择：一是大改方案。所谓大改方案是指将相同或相近职能彻底归并和机构较大整合相配套的改革方案，比如新一轮大部制改革方案中将铁道部一分为三则属大改方案。二是中改方案。所谓中改方案是指将相同或相近职能部分归并和机构部分整合相配套的改革方案。三是小改方案所谓小改方案是指仅将相同或相近职能部分归并不涉及或很少涉及机构整合相配套的方案。（六）大部制改革与大财政（略）1,十七届二中全会决定、全国人大通过的方案第一,财政部同发改委、央行三巨头成为中央宏观调控中心,具有决定宏观经济政策的职能(国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。)第二,明确财政部具有“预算管理、税政管理”两大基本职能（财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。）信号：税总将分割税政管理职能（目前处过渡阶段），解决第一个财税职能交叉（第二个职能交叉是国地两套征收机构）2.十八届二中全会通过的方案（略）实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司组建国家卫生和计划生育委员会。组建国家食品药品监督管理总局。组建国家新闻出版广播电影电视总局重新组建国家海洋局。重新组建国家能源局。本轮大部制改革选择的目标,既是目前急需职能调整的领域,也是基本取得改革社会共识且易于的部门。新一轮大部制改革在充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定的前提下，对有些长期存在的职能交叉、机构重叠、社会高度关注的问题比如宏观调控、财税管理、金融管理、社会经济秩序监管等领域与部门，特别是组成部门与直属机构、直属单位之间职能交叉、机构重叠等问题并未过多涉及。3.推进大部制税政管理职能整合,解决职能交叉、降低协调成本。（略）所谓大部制财政改革（简称大财政改革）是指将税政管理职能整合归并财政部统一管理、旨在提高税政管理效能的一种财税职能改革。税政管理属税收决策权范畴，主要包括制定税收基本制度和税收政策两项基本职能税政管理职能整合归并的大趋势首先，大部制改革的目标与原则要求。其次，财政部职能定位的要求。最后,财政税务的历史渊源使整合归并税政管理职能具备可行性。（七）大部制改革与大征管1.内涵所谓大部制征管职能改革（简称大征管改革）是指将税收征管职能根据大部制改革原则和目标的要求进行职能归并与机构整合,旨在解决国税与地税的征管职能交叉与机构重叠,建立权界清晰、责权一致、分工合理、降低协调成本、运转高效的一种大征管体制模式2.税收征管职能配置的大趋势首先，税收征管职能双轨制增加了税收征管成本。其次，税收征管职能双轨制降低了税收征管效率。最后,税收征管职能双轨制与大部制改革总要求相悖。3.归并后的职能整合税收征管职能应当由双轨制向单轨制转变，国地税归并整合后的省以下税收征管机构可划分为两部分：一是税务征收机构,行使税收管理、纳税评估、税款征缴和信息平台搭建等基本职能；二是税务检查机构，（基本法---整编？）行使内外税务日常捡查、专项捡查以及涉案稽查等基本职能。归并整合后的税收征管机构最大限度地规避了现行双轨制职能交叉、机构重叠、成本倚高的弊端，是大部制改革要求达到的终极目标。4.大征管职能归并整合的方案与步骤选择（略）大征管职能归并整合应当也分三步走：第一步，小改阶段（“十二五”期间）即新一轮大部制改革期间的方案设计与试点阶段。这阶段的主要任务：一是总结上海、西藏税收征管职能单轨制经验，设计解决“一税两征”和“一户两管”职能交叉的方案，比如推行国地税间的相互委托征管制度等。二是充分利用“营改增”契机,明确国地税征管职能权界,合理分工。三是制定职能归并方案,在“营改增”试点地区先行试点。第二步，中改阶段（“十三五”期间）即完善方案和扩大试点阶段。这阶段的主要任务：一是总结第一阶段经验教训进一步完善征管职能归并方案；二是制定国地税征管职能和监督捡查职能两分离的方案并选择上海、深圳两地先行试点，为下一步国地税全面职能归并整合奠定基础。第三步，大改阶段(“十四五”期间)即全面推行大征管职能单轨制阶段。这阶段的主要任务：一是不断磨合、完善征管职能归并的单轨制；二是实行国地机构整合后的征管与监管职能的两分离。•一（八）厘清几个认识（重点）最大的认识误区是：认为大部制机构改革==机构合并。就大财政、大征管而言，凡提大财政职能归并整合则误认为国家税务总局与财政部机构合并；凡提大征管职能归并整合下则误认为国税与地税两套机构合并必须厘清五个问题：1.大部制机构改革的核心是转变职能,非单纯合并;2.归并整合机构的目标是解决一职能重复交叉、机构重叠、效率低下、成本倚高问题；3.大部制改革是一个历史过程、只能稳步推进、不能一蹴而就；4.大部制改革是行政体制改革和政治体制改革从而是一项深层次体制改革；5.大部制改革是政府职能适应社会主义市场经济体制建设大趋势。改革时间表：1,十七（2020）2.自下而上（提案关注度,本次立法权、房产税）3.自上而下（李决心）讨论一：大部制改革背景下,两套征收机构职能归并趋势及路径？三、新一轮税收实体制度改革总要求：结合税制改革完善结构性减税政结构性减税策（一）结构性减税政策解读（略）1.性质__财政政策工具2.特点__结构性