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新时期财税改革与发展的趋势展望徐培杰1党的十八届三中全会对财税改革的定位2新形势下财税改革面临的问题与挑战3财税改革与发展的展望党的十八届三中全会对财税改革的定位十八届三中全会将财税改革置于非常重要的位置，首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，提出了建立现代财政制度的目标框架。在财政法治、政府间财政关系调整、宏观税负调整、税收优惠清理、地方税体系构建、预算管理制度改革、财政透明度提升、财政支出绩效考评等方面均有涉及，成为未来十年中国财税改革的纲领性文件。党的十八届三中全会对财税改革的定位（一）财政是国家治理的基础和重要支柱（二）建立现代财政制度（一）财政是国家治理的基础和重要支柱1.突破了传统的经济学思维和工具化思维2.财政职能不只是反映在经济方面，而是体现在包括经济、社会和政治等各个方面3.财政要把效率与公平有机融合在一起，使二者有机结合（一）财政是国家治理的基础和重要支柱4.在任何经济社会的任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在(1)没有财政支出的安排，没有财政收入的筹措，就不可能有政府职能的履行，也就没有国家治理的实现；(2)财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业的最直接的纽带；(3)财政制度安排一方面决定财政职能的履行，而且事关政府职能履行状况；另一方面决定国家治理体系的运行状况和国家治理的实现水平。（二）建立现代财政制度1.现代财政制度的首要特征是其目标为“社会公众利益的最大化”2.现代财政制度是法治财政3.现代财政制度是透明财政4.现代财政制度要体现可预见性5.完整、规范、透明、高效的现代政府预算制度是现代财政制度的基础二、新形势下财税改革面临的问题与挑战（一）我国财税改革的评价（二）我国财税改革面临新的形势（一）我国财税改革的评价1.放权让利（1978年-1993年）“权”—财税管理权；“利”—税收和国有企业上交的利润“放权让利”使我国改革从分配领域入手2.制度创新（1994年-1998年）1994年财税改革是我国财税制度改革的里程碑，目的在于建立适应社会主义市场经济体制的财税制度。3.构建和完善公共财政制度（1998年至今）重点是财政支出管理制度，特别是政府预算制度改革结论财税改革是我国改革的先行者、重点领域、关键环节（二）我国财税改革面临新的形势1.财政收入增长速度放缓，步入尊重经济规律、有质量、有效益和可持续的财政收入增长的状态2.财政支出刚性增长压力加大（1）以往支出所形成的惯性；（2）法定支出固化财政支出模式，在一定程度上肢解了财政资金；（3）社会经济发展及改革所需要财政支持力度的增强。（二）我国财税改革面临新的形势3.财政收支矛盾加剧，财政赤字和债务风险加速积聚，财政中长期可持续面临挑战。4.预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软。5.税收制度不适应经济社会发展、改革、转型的新形势，特别是解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱。税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。（二）我国财税改革面临新的形势6.财政体制改革迫切（1）现有财政体制的缺陷明显①过多强调财力分配——“分钱”②地方政府财权不够，财力短缺，扭曲了地方政府的行为③地方税体系不完善④转移支付制度不完善⑤地方政府性债务规模庞大，发债信息极为不透明（二）我国财税改革面临新的形势6.财政体制改革迫切（2）“营改增”倒逼加快财政体制改革①现行“营改增”的收入分配属于临时性的过渡方案，未能解决财政体制深层次问题；②“营改增”引发事权、财权与财力三要素的重新匹配组合。（二）我国财税改革面临新的形势7.现有财税制度、政策的协调和以往改革所产生的效应的评估税收观念的转变税制改革的整体性预算改革中制度的协调性改革过程中部门权力、利益的调整8.财税改革社会关注度的提升，社会公众参与意识的增强三、财税改革与发展的展望（一）财税改革的落脚点（二）财税改革的思考三、财税改革与发展的展望（一）财税改革的落脚点1.国家治理现代化国家治理：公共权力运行的制度化和规范化、民主化法治、效率、协调2.维护市场统一市场统一：经济要素自由流动；经济要素平等交换；经济要素有效利用。核心价值是优化全国的市场环境；进而统一市场能够公平、有效运转。3.促进社会公平·包容性发展（增长），注重经济发展的成果涉及所有人群，注重发展和改善民生，注重提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入和福利水平，注重制度创新和政策改进。·社会公平目的在于建立权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的保障体系和机制。三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系（1）稳定税负----保持宏观税负不变税负：宏观税负、微观税负、法定税负、实际税负①稳定政府与市场的分配关系；②稳定财政，避免财政风险扩大；③优化政府收入内部结构，如国有资本经营收益，公共资源收益合理共享机制，非税收入、资源、环境、房地产等相关税费联动改革。（2）优化税制结构----直接税与间接税比重①逐步降低间接税比重，同时提高直接税比重；②从以“流转税为主、所得税为辅”的税制模式逐步转变为“所得税、流转税并重”的双主体税制结构。三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系（3）完善税制①完善税制考虑的因素居民间收入差距逐步拉大；科技实力需进一步提高；环境问题堪忧②税制改革内容--建立规范的现代增值税制度--进一步发挥消费税调节作用--加快资源税从价计征改革--加快推进房产税制度改革--建立、健全综合与分类相结合的个人所得税制度--开征环境保护税三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系（4）完善管理①清理规范税收优惠政策税收优惠政策包括：区域性政策、行业性政策、企业规模性政策所有制性政策清理目的：遏制无序的减税；维护市场的统一开放；促进社会公平②推进税收立法进程，完善税制体系----贯彻税收法定主义，研究制定《税收基本法》----逐步完善税收实体法----完善税收程序法----实现税收管理的集约化三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考1.建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系（4）完善管理③完善税收征管制度构建以明晰征纳双方权利、义务为前提，以风险管理为导向，以重点税源为着力点，以信息化建设为支撑的现代税收征管体系三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考2.规范财政支出政策，优化支出结构，提高资金使用效率与绩效（1）划清政府与市场的边界，确定财政支出范围和方式（2）区分财政公共性的层次，以其不同的层次制定相应的机制、制度（3）清理规范重点支出挂钩机制·目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及：教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。2012年仅财政安排的7类重点支出占全国财政支出的48%。·形成的问题：支出结构固化、僵化，肢解了预算安排，相互攀比，财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考2.规范财政支出政策，优化支出结构，提高资金使用效率与绩效（4）清理规范各种财政补贴，如惠农补贴、能源补贴、家电补贴等。许多补贴只考虑短期需求，缺乏激励相容的运行机制，形成支出碎片化，短期措施长期化，资金使用低效化。（5）严格控制“三公经费”等一般性支出，降低行政成本。三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考2.规范财政支出政策，优化支出结构，提高资金使用效率与绩效（6）压缩经济建设支出规模，优化公共投资结构；加大社会福利性支出比重，优化人力资本投资型社会福利项目发达国家经济建设支出比重10%（我国占50%）社会福利支出达到60%~70%（我国占30%）（7）建立和完善政府购买公共服务制度①界定公共服务的范围与程度；②转变政府职能；③了解社会对公共服务的需求；④培育社会服务主体。三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考3.以法治为导向，建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度（1）现代各国预算管理模式的变化①从投入导向预算转变为结果导向预算；②具有使命感的预算；③从年度预算转向年度预算与中长期预算相结合；④注重公民参与的预算。（2）现代预算管理制度的核心预算编制科学完整；预算执行规范有效；预算监督公开透明；三者有机衔接、相互制衡。三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考3.以法治为导向，建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度（3）政府预算改革的内容①将国有资本经营预算和政府性基金预算合并到公共预算②建立政府债务预算③改革年度预算控制方式审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展④建立跨年度预算平衡机制建立跨年度弥补超预算赤字机制实行中长期财政规划管理⑤完善政府预算公开制度⑥建立权责发生制的政府综合财务报告制度包括：政府资产负债表、现金流量表、资本支出表以及其他报表三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考4.深化财政体制改革财政体制改革总的思路是：稳定财力分配格局，改进财力分配方式；按“外部性、复杂性、激励相容”三原则，划清政府支出责任，明晰事权划分，增强中央支出责任；加快地方税体系建设，保证合理的地方税收规模；改进转移支付体系，压缩转移支付规模，调整转移支付结构。深化我国财政体制改革必须强调的几个方面：一是坚持1994年分税制改革方向，在肯定其成效的前提下，对分税制体制加以巩固、完善和提升。二是结合我国实际国情，社会经济发展的阶段性及市场经济体制完善的程度。三是财政体制改革涉及面比较广，需要有配套改革措施。三、财税改革与发展的展望（二）财税改革的思考4.深化财政体制改革（1）调整改革政府间事权与支出责任是根本前提支出责任划分：①将有利于统一市场形成的支出责任划归中央；②与公众切身利益紧要相关的支出领域，中央加大投入力度；③事关环境友好型社会建设的重大事宜，由中央负责；④有利于经济可持续发展的跨省重大项目由中央负责。服务项目中央中央与地方共担地方行政事业运行中央机关事业单位运行地方机关事业单位运行外交外事外交和对外援助地方政府的一般性外事活动国防现役部队、预备役、民兵，国防动员，武器装备购置、营房设施，国防科研公共安全国家安全、黄金部队、内卫部队、警卫部队、森林部队，反恐、禁毒、打击走私，消防人员经费跨区域流窜作案，涉案金额较大的经济类犯罪消防营房建设，地方治安、交通管理政府间支出责任初步设想服务项目中央中央与地方共担地方教育高等教育义务教育公用经费（8:2），义务教育免费教科书（5:5）学前教育，义务教育中除共担的外其他事项，高中教育，职业教育，特殊学校教育科学技术基础研究，国际重大科技交流与合作，重大关键共性技术研究，社会公益研究科学技术普及，应用研究文化体育与传媒国际重大体育竞赛、国家级运动员训练、国际间文化体育项目交流，国家广播电视无线覆盖，文物保护博物馆和纪念馆免费开放，文化市场管理，新闻管理群众性文化体育活动，农村文化建设，地方广播电视无线覆盖、有线电视网络建设，广播电视监控政府间支出责任初步设想服务项目中央中央与地方共担地方社会保障与就业基本养老保险、城镇居民养老保险、新型农村社会养老保险，退伍军人抚恤、退役士兵安置，劳动标准制定自然灾害救助，就业补助（8：2），流浪乞讨人员救助，困难军转干部救助失业、工伤、生育保险，新型农村合作医疗保险、基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险，最低生活保障，农村五保户供养，儿童福利、老年福利，殡葬管理、死亡抚恤，残疾人救助，职业介绍、职业培训、调停劳动纠纷资源环境空间与海洋开发，大江大河治理，全流域国土整治，耕地保护，大气治理，气象，地震，基础测绘，环境监测标准制定能源节约利用（5：5），资源循环利用（5：5）区域性河流治理与国土整治，环境改善、环境日常监测，固体废弃物治理、污水治理，农村环境治理政府间支出责任初步设想服务项目