我国地方税体系存在的问题及改革措施

我国地方税体系存在的问题及改革措施我国地方税体系存在的问题及改革措施贾晓俊中国人民大学财政金融学院中国财政金融政策研究中心摘要：本文从寻求导致基层政府公共服务能力弱的原因出发，总结了我国现行地方税体系存在的六方面的问题，并针对存在的问题提出了具体的改革措施。1994年我国进行了分税制财政体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，初步规范了中央与地方财政的分配关系。但随着我国市场经济的深入发展，一些社会矛盾凸显，如公共产品供给不足便是其中之一，特别是基层政府公共服务能力较弱已成为阻碍当前经济社会快速发展的一大障碍，究其原因，地方税体系不完善便是其中重要的原因之一，所以现行地方税体系有待进一步改革完善。一、当前我国地方税体系存在的问题（一）为保证中央财政收入，中央与地方一些共享税种分享比例变动频繁，从而使中央与地方的财政分配关系处于不稳定状态中，这在一定程度上削弱了地方提供公共产品的能力。1994年实施的分税制财政体制改革对中央与地方的税收入分配作了明确规定。作为中央与地方共享税的有增值税（中央分享75%，地方分享25%），资源税（海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方），证券交易印花税（中央分享50%，地方分享50%），属于地方税的有营业税（不含铁道部门，各银行总行、各保险公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税（2000年起已暂停征收，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的部分），城市房地产、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、土地增值税等。但在之后的实施过程中，为保证中央财政收入，国家对中央与地方的税收收入分配又先后作了一些调整，主要变化有：（1）将个人所得税和企业所得税（除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外）作为中央与地方共享税。从2002年1月1日起，以2001年为基期年，收入的增量部分（以2001年为基数）50%归中央，50%归地方，2003年又改为增量部分中央得60%，地方得40%。（2）对地方10公共经济评论2009年第5期金融保险企业征收的营业税在1997年税率由5%上调到8%后，上调的3个百分点的收入归中央（2001年后税率又下调，每年下调1年百分点，3年共降低3个百分点，下降部分由中央承担）。（3）证券交易印花税，在1997年作了调整，将中央与地方各得50%改为中央得80%，地方得20%；同年证券交易印花税税率由千分之三调到千分之五，其中调高税率所增加的收入全部归中央，这样分享比例实际为中央88%，地方12%；证券交易印花税的分享比例分三年最终调整为中央分享97%，地方分享3%。即2000年中央91%，地方9%；2001年中央94%，地方6%；2002年中央97%，地方3%。（4）从20004年起，将外贸企业的出口退税改为中央与地方分担，以2003年的出口退税数作为基数，对超基数部分的应退税额，地方分担25%，中央分担75%；2005年又改为中央分担92.5%，地方分担7.5%。目前，增值税（不含进口环节增值税）、企业所得税、个人所和得税、证券交易印花税均成为共享税，且中央分享的比例在不断提高。营业税在1994年分税制改革时划为地方税，但铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税的收入归中央，实际上营业税也成为共享税。这样在我国现行的税收体系中收入较多或有较大增长潜力的税种都成为中央与地方的共享税，分税制共享规则频繁的变动的结果便是，中央与地方之间税收的划分已完全依据收入而非依据税收特点，这种做法不符合科学的分税制财政体制的要求，导致的结果便是在增加中央财政收入的同时减少了地方财政收入，使得地方税体系结构极不合理，一定程度上削弱了地方提供公共产品的能力。（二）省以下政府间税收划分规则不规范，使得基层政府财政收入缺乏保障。1994年分税制改革只对中央政府和省级政府之间的财力和财权做了划分，而对省级以下各级政府之间事权和财权划分则没有做明确的规定，省以下政府税收划分没有稳定的划分依据，形式多样、差别较大。在分税制实施过程中省以下收入划分具体情况大致如下：1.大部分地区将收入稳定且规模较大的税种确定为省与市县共享税种，主要包括增值税(25%部分)、营业税、企业所得税和个人所得税(地方分享的40%部分),城镇土地使用税等。2.大部分地区将收入较少的税种划为市(县)独享税种。主要包括资源税、城建税、房产税、车船使用税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等。3.部分省市在采取以上两种方式划分收入的同时，将主要行业或支柱产业的税收收入划为省级或市级独享收入。如天津市规定，交通及管线运输、邮政通信、石油石化、金融保险等行业的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税、教育费附加、以及机场、港口、卷烟、汽车、天钢、天铁、钢管和创业环保公司的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等，划归市本级收入；河北省将石油、石化、有色、电力等四部门及省参与投资的电力企业缴纳的增值税、营业税划归省级收入；陕西省在2004年体制调整时明确，将全省电力企业（不含小水电）增值税，省级汇算清缴的电力增值税和西北电网有限公司过网费增值税附征的城建及教育费附加，金融保险（含非银行金融机构）营业税以及随同征收的城建税和教育费附加，全省高等级公路通行费营业税以及随同征收的城建税和教育费附加，作为省11我国地方税体系存在的问题及改革措施级固定收入。此外，还有20个省将金融保险营业税全部作为省级固定收入。4.共享税的划分办法。依据共享税收入的划分形式，可以分为三种类型：第一种类型为按比例分享。目前，北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东、湖北、广西、重庆、海南、陕西、甘肃等15个省采用这种方式划分省与市县共享收入。分成比例主要有“五五”、“五四”、“四六”、“三七”等。第二种类型为按隶属关系划分，目前，上海、浙江、江西、等4个省仍采用这种划分方式。如浙江省将增值税、营业税、和企业所得税按企业的隶属关系划分省级收入和市县收入。第三种为按比例和隶属关系交叉划分。目前，内蒙古、江苏、福建、湖南、广东、云南、贵州、西藏、青海、宁夏、新疆等12个省及自治区按这种方式划分共享税收收入。如广东省将增值税收入按企业的隶属关系划分，将企业所得税收入中来源于国有企业的所得税收入按企业隶属关系划分，来源于非国有企业的所得税收入由省与市县按“四六”比例分享，对营业税和个人所得税按“四六”比例分享。（三）省以下各级政府主体税种结构趋同，特别是基层政府没有独立的税种来源并过分依赖于流转税，收入稳定性差。下面具体分析省、地市、县及乡镇四级财政在主体税种上的财力分配格局，即探讨地方各级财政究竟主要依赖于哪些税种取得收入。2003年以前，构成省、地市、县三级财政的主体税种完全相同，在各级税收收入中占比居前三位的税种依次均是营业税、增值税和企业所得税，而乡镇一级财政的主体税种组成略有不同，居于前三位的税种依次是营业税、增值税和农业税。以1999年为例，省级税收收入中，营业税占39.4%、增值税占20.5%、企业所得税占20.5%，三税合计比重为80.4%；地级税收收入中，营业税占29.8%、增值税占19.7%、企业所得税16.4%，三税合计比重为65.9%；县级税收收入中营业税占27.7%、增值税占22.4%、企业所得税占15.5%，三税合计比重为65.6%；乡镇级税收收入中营业税占19.9%、增值税占16.6%、农业税占15.4%，三税合计比重为51.9%。2004年后，由于我国实施农村税费改革，农业税及其附加收费一并取消。省、地市、县及乡镇四级财政的主体税种变得完全一致，在各级财政税收收入占比居前三位的税种依次均是营业税、增值税和企业所得税，三大税收构成各级财政的主体税种。以2005年为例，省级税收收入中，营业税占38.6%、增值税占20.2%、企业所得税占22%，三税合计比重为80.8%；地级税收收入中，营业税占32.7%、增值税占21%、企业所得税13.7%，三税合计比重为67.4%；县级税收收入中营业税占32.4%、增值税占22.9%、企业所得税占10.6%，三税合计比重为65.9%；乡级税收收入中营业税占31.3%、增值税占25.6%、企业所得税占9.8%，三税合计比重为66.7%。下面分别以县及乡镇为例分析基层政府的税收收入结构。12公共经济评论2009年第5期表11999-2005年县级财政一般预算收入中税收收入结构单位:%年份1999200020012002200320042005流转税小计57.156.150.263.164.261.462.7增值税22.422.320.324.023.316.922.9营业税27.727.124.432.033.436.532.4城市维护建设税7.06.75.67.17.58.07.4所得税小计23.326.736.218.114.416.516.2企业所得税15.518.026.111.49.010.810.6个人所得税8.38.810.16.75.45.75.5企业所得税退税-0.5-0.20.00.00.00.00.0资源税小计1.21.10.91.01.11.31.5行为税小计6.13.72.53.23.84.54.3固定资产投资方向调节税3.40.90.20.20.10.10.0耕地占用税1.41.41.21.72.32.72.5印花税0.81.00.91.21.41.71.8屠宰税0.30.40.20.10.00.00.0筵席税0.00.00.00.00.00.00.0财产税小计8.89.48.111.113.014.714.9城市房地产税5.15.14.15.45.25.14.7城镇土地使用税1.31.41.11.41.71.81.7土地增值税0.10.20.20.30.71.21.6车船使用税0.60.60.50.60.60.60.5契税1.72.22.23.44.96.06.5农业类税收小计3.53.01.93.43.41.60.4农业税1.41.10.62.02.01.10.1农业特产税2.11.91.31.41.40.50.4牧业税0.00.00.00.00.00.00.0合计100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0资料来源：根据1999-2005年财政部国库司预算司编《地方财政统计资料》中有关数据计算表1说明了我国县级税收收入中各个税种的相对地位、组成结构以及组成结构的变动情况。县级税收收入结构中依所占比重高低排序,依次是流转税、所得税、财产税、行为税、农业类税收和资源税。县级税收收入中的第一大类税种-流转税占税收收入的比重呈直线上升趋势,从1999年的57.1%上升至2005的62.7%；第二大类税种为所得税,1999-2001年,所得税占税收收入的比重呈上升趋势,从1999年的23.3%增至2001年的36.2%,但由于受2002年中央与地方所得税收入分享改革的影响,当年这个比重猛降至18.1%,2003年最低，只有14.4%,随后的2004和2005年,这一比重虽有所上升,但到2005年这个比重也只有16.2%;第三大类税种是财产类税收,其占税收收入的比重均呈上升趋势,从1999年的8.8%上升至13我国地方税体系存在的问题及改革措施2005年的14.9%,行为类税收占税收收入的比重由于固定资产投资方向调节税、筵席税、屠宰税停征或免征呈下降趋势,从1999年的6.1%降至2005年的4.3%；农业类税收占税收收入的比重呈下降趋势,从1999年的3.5%降至2005年的0.4%；资源税占税收收入的比重变化不大1999年-2005年在1%左右徘徊。表21999-2005年乡级财政一般预算收入中税收收入结构单位:%年份19