我国税权纵向配置的规范分析

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题我国税权纵向配置的规范分析朱丘祥江西财经大学法学院副教授关键词:税权纵向分权税收立法权规范分析内容提要:我国税权的纵向配置由中央主导，一直缺乏明确的宪法和法律依据，存在税收立法权过度集中、地方政府滥用“自主”收费权、税收立法领域政府立法与部门立法现象严重、缺失有效的民主法制监督等问题。解决问题的焦点在于赋予地方法定的财税自主权，以保障其作为公法人的独立权利主体地位，在此基础上按照“一级政府、一级财权”的原则合理划分中央与地方的主体税种，并清理同宪法相抵触的税权划分规定，通过由全国人大制定基本法律的形式规范中央与地方的财政关系。一、我国税权纵向划分的基本特征1、税权的纵向划分缺乏明确的宪法和法律依据我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则，缺少统领整个税收体系的税收基本法，难以从法律高度对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体的权利与义务、中央与文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题地方的税收立法权和解释权、各级税务机关人事权等做出科学、明确的规定，这就使地方税收体系乃至整个税收体系建设缺乏法律依据和规范，中央与地方政府之间税权的划分缺乏法律依据，抑制了地方政府加强税收管理的积极性。[1]目前，有关税收立法权限、立法程序等方面的内容由中央政府即国务院通过颁布行政法规来加以规定，而作为分税制改革直接依据的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》连行政法规都还算不上，这就使得税权划分的过程带有中央与地方之间非制度性博弈的特征，从而使集权—放权—收权的循环变得不可避免。此中问题的焦点在于：地方政府的宪法地位与其实际的财政地位相矛盾，地方政府的财政地位与其职能是很不相称的，[2]这与“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的宪法规定是不相吻合的。目前的分税制是“中央主导型”改革，自分税制实行以来，中央和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央文件来实现，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势的需要，随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动地接受。1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占50%，先调整为中央占80%，地方占20%;又调整为中央占88%，地方占12%;现又改为中央占94%，地方占6%。2002年1月开始，所得税改为共文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题享税，中央和地方五五分成;到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。[3]因此，提高中国公共事务和公共财政的法律化水平实乃当务之急。2、政府间事权与财权的划分不相匹配判断一种财税体制是否科学合理，关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重以及中央与地方的财权和事权是否相一致。我国1994年至今的分税制改革，最大的问题在于忽视了成功的分税制所应遵循的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。分税制改革后，中央政府在不断向上集中财权的同时事权也在不断地下放，形成财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2004年的57.2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到42.8%，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。[4]目前，中央与各级政府之间的事权、财权划分还存在不够明确和合理的地方。政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制存在的前提和基础。但在我国目前的宪法和组织法中，对各级政府职责权限的划分还比较原则，可操作性不强，在有关经济性事务的界定上尤其如此。虽然近年来政府职能的转变已经引起了社会普遍的关注，中央在相关领域也进行了一些有益的探索，在有关的经济体制改革的文件中都作出了一些原则性的界定，但在市场经济体制下，政府文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题究竟应该干什么，却是一个崭新的课题。[5]返观现实，中央与地方政府之间的事权和支出范围的划分，在一些交叉领域还存在许多模糊的地方，由于传统惯性的影响，一些支出范围的划定不是很合理的。况且，目前的分税制只对中央和地方之间的事权作了原则性划分，没有涉及省级以下地方政府之间如何划分事权，财力上解的同时，事务却在进一步下放，致使地方政府的财权与事权严重失衡。目前，公共卫生、社会保障、环境保护等全国性公共产品，都是地方政府在承担主要责任或无限责任，中西部地区因财力的欠缺而在公共物品的提供上出现了明显的地区差异。例如，根据《2000年世界卫生报告》，中国整体卫生质量排在191个国家中的第61位，但财政投入的公共性却排到了第188位，这表明我国公民在获得政府提供的公共卫生服务方面存在着极大的不公平。[6]3、税收立法权过度集中在中央，地方政府缺乏相对自足的税权在传统的中央集权型财政体制下，中央与地方政府的税收分配关系是：首先由政府统一征税，然后再将税款在上、下级政府之间进行分配，不涉及或很少涉及税权分配问题。而实行分税制财政体制，则不仅要求在中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权，这是责任、权限、利益的有机结合和统一，是分税制财政体制对税收管理体制的基本要求。[7]但从现实情况来看，在分税制财政体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明文规定：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。按照这一规定，目前几乎所有的有关地方税税种的条例都是由中央政府制定和颁发的，我国省级的税收立法权只有：屠宰税、筵席税的开征停征权;城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权;在规定税率幅度内具体适用税率的确定权;在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等，其余税收立法权则基本由中央掌握。地方税的其他税权如税收优惠和减免政策的制定等也完全集中在中央。[8]这样一种过度集中的税权管理模式很难适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，既不利于地方政府事权与财权的统一，也不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济的发展。作为地方税权不完整的一个必然结果之一就是分税体制中尚未建立科学完善的地方税收体系。这主要表现在：第一，地方税制“总体不明，具体不全”。现行税制一方面没有把地方税制建设放在适当地位，缺乏系统的考虑，在税种结构、收入规模方面没有一个明确的思路，对于大多数税种本身，在其计税依据、征收规定、税负设计上一直处于零乱状态，不能实现对地方税规范而有效的征管。第二，地文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题方税税源不稳定。现行工商税收18个税种中，属于地方税的有15个，除营业税和地方企业所得税外，其他各税基本属于“小、散、难”的税种，存在着税源分散隐蔽、征管难度大、征收成本高、收入不稳定的问题。[9]第三，该开征的税种尚未开征，如社会保障税;某些税种总体政策虽已制定，但具体实施方案却迟迟不能出台，如证券交易税、遗产税和赠与税。同时，该统一的税种没有统一。如对合资企业和外商投资企业至今仍未统一规定房产税、土地使用税和车船使用税，违背了新税制内外统一的原则。4、地方政府滥用财税权，“自主”收费权限日益膨胀按照公共财政体制的基本要求，政府收入要遵循以税收为主、以收费为辅的原则，即使在市场经济发展的初级阶段，收费收入在地方政府的财政收入中会占据一定比例，地方也必须将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是：在税权高度集中、地方缺乏必要税权而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模快速膨胀。正是税收立法权由中央掌握的状况造成地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金，而中央对此的解决办法却是在正规的收入渠道之外另开一道预算外资金的口子。预算外资金俗称费，其中的大部分是凭借政府的权力收取的，具有强制性、无偿性、固定性，但具有税的性质，是以费的外在形式存在的事实上的税收。[10]但是由于其与生俱来的不规范性，它的开征、征文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题收标准、管理、使用等方面存在很多问题，甚至在预算外资金之外又形成了不合法但却半公开存在着的制度外资金。这些预算外及制度外资金绝大部分由地方政府及其各部门掌握，与此相关的费权则往往超出了中央甚至地方财政部门的控制之外，形成事实上的财政资金的体外循环。近年来，地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，无论是收费种类还是收费数额，都已经超出了地方税收入规模。据了解，当前地方各级政府及其职能部门的收费项目繁多，以大项计在400项左右，按小项划分则高达几千项。按照部门分类，各种收费涉及近百个部门，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企业主管局。这些行政性收费从单项来看数额不大，但由于收取面广、周期短、重复次数多，总量十分巨大。比如对于车船使用税的征收，规定凡在我国境内拥有并且使用的车船都是车船使用税的征税对象。但因这一税种的税率低，所征税款远远不能满足交通建设的需要，政府先后出台了养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金等收费项目，据有关部门统计，这些项目一年费金之和比车船使用税一年税金之和超出50倍之多。从某种程度上讲，地方收费权的扩张是地方缺乏必要税权的必然结果。这些问题要求我国在清费立税、改革地方税体系的同时，改革税收管理体制，取消不规范的费权，赋予地方适当的地方税收立法权。同时，地方领导以权代法、以言代法对税收执法的干预仍然相当严重文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题据统计，1998年的税收执法检查共查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中，地方党政部门或其他部门的文件1048份，占95%。[11]5、税收立法领域政府立法、部门立法现象严重，国家权力机关的税收立法权被架空我国目前在中央层级最高权力机关只制定了三部涉税法律，其余的都是最高行政机关行使授权立法权制定的行政法规，大量税收方面的实施细节和办法更是由国务院的财税主管部门在具体行使权力。[12]其实，2000年全国人大制定了《立法法》，对授权立法进行了严格的明确限制，1984年针对国务院的授权决定，根据新法的规定应自动失效，即使确有再授权的现实需要，也必须通过全国人大重新作出授权决定。但迄今国务院在没有新的具体授权依据的情况下，仍然在行使应有全国人大行使的财税立法权。而在国务院行使税收立法权的领域，也往往是财政部、国家税务总局等职能部门在实际行使权力，更不用说由这些职能部门颁发的数量众多的有关税收的办法和通知。这种现象固然与转型社会的特殊国情息息相关，但与法治国家的理念和要求是格格不入的。同样的情况在地方层级也存在，地方享有的或明或暗的税收立法权和收费权绝大部分都是由政府或政府组成部门在实际行使，人大机关很少参与。在我国，在税收行政法规中授权地方政府制定实施细则文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题或办法的情况非常普遍，地方权力机关则被撇在一边，致使地方有限的税权也失去了当地人民的民主监控。譬如，1994年颁行的《国务院关于取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税工资调节税和将屠宰税、筵席税下放给地方管理的通知》规定，屠宰税和筵席税由省级人民政府自行决定征收或者停征，如继续征收，省级人民政府可根据国务院制定的两个税种的条例制定具体的征收办法，并报国务院备案。此外，在国务院制定的几个暂行条例中也不同程度地赋予了地方政府制定实施细则或选择本地区适用税率等一些权力。[13]再如，国务院制定的有关城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船使用税等税种的暂