我国资源税费制度存在的问题及改革思路

公共经济评论2007年第11期我国资源税费制度存在的问题及改革思路财政部科研所孙钢摘要：我国现行资源税费制度已经不适应经济发展和资源企业情况的变化，存在诸多问题。目前应按照科学发展观的要求，全面改革资源税，规范资源收费，充分发挥税费不同的作用。一、我国现行资源税费的概况目前，我国对矿产资源征收的税费主要有以下几种：1.资源税资源税是我国为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用而对资源产品所开征的税种。1984年9月18日国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，从当年10月1日起开始征收资源税。当时的征收对象只限于原油、天然气、煤炭三种矿产品，征收上采取按销售利润率设起征点、超率累进征收的方法。同时，国务院又发布了《中华人民共和国盐税条例（草案）》，将盐税从原工商税中分离出来，重新成为一个独立的税种，实行从量定额征收。随着经济的发展和资源企业情况的变化，资源税在诸多方面出现不适应。为此，从1986年开始，国家对资源税不断地进行调整，先后进行了征收办法、纳税地点、征税范围等改革完善工作。例如，1986年下半年，针对按销售利润率计征的征收方法存在着不能合理反映企业的经营管理水平，造成“鞭打快牛”，以及收入不稳定和计税技术要求高等问题，财政部相继发布了《关于对原油、天然气实行从量定额征收资源税和调整原油产品税税率的通知》和《关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》，将征收办法由从率累进征收改为了从量定额征收。1993年12月25日，国务院重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，对资源税进行了重大改革，从1994年1月1日起施行。财政部于1993年12月30日发布了《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。这次改革主要在以下几个方面做了较大调整：一是恢复和扩大了资源税的征收范围，将实际征税范围扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿和盐等七个类别，同时取消了盐税；二是拓宽了资源税纳税人的范围，将资源税的纳税人拓展为在我国境内开采条例规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，包括外商投资企业和外国企业；三是改变了税额标准确定办法，在沿用原有从量定额征税办法的基础上，根据客观经济条件的发展变化，对税额进行了重新核定；四是以应税产品的课税数量（销售和自用数量）为计税依据；五是规范了纳税地点，明确规定资1我国资源税费制度存在的问题及改革思路源税的纳税地点在采掘地。同时，按照1994年分税制的规定，除海洋石油资源税作为中央收入外，其余资源税作为地方收入。1994年后，财政部和国家税务总局根据资源税运行中的实际情况，对资源税部分应税产品的税额、征管规定等方面又相继进行了局部的调整，具体情况如下：①从2000年7月1日起，中国石油天然气股份有限公司所属新疆油田分公司、塔里木油田分公司、吐哈油田分公司开采的原油（不含稠油、高凝油，下同）资源税税额由每吨20元调整为每吨24元；中国石化新星公司西北石油局开采的原油资源税税额由每吨8元调整为每吨12元。②从2004年7月1日起，山西境内煤炭资源税额调整至3.2元/吨，青海、内蒙境内煤炭资源税额调整至2.3元/吨。③从2005年5月1日起，调整八省市煤炭资源税税额。其中，山东为3.6元/吨，贵州、福建、云南、重庆为2.5元/吨，宁夏为2.3元/吨，安徽为2元/吨，河南为4元/吨（其中焦作、鹤壁为3元/吨，义马为2.5元/吨）。④从2005年7月1日起，调整原油、天然气的资源税税额，原油由8-24元/吨，提高到14-30元/吨，天然气由4-15元/千立方米，提高到7-15元/千立方米。⑤从2006年1月1日起，调整四省市煤炭资源税税额。其中，广东为3.6元/吨，内蒙古为3.2元/吨，湖北为3元/吨，湖南为2.5元/吨。⑥从2006年1月1日起，天津塘沽盐场资源税调整为10元/吨。⑦从2006年4月1日起，调整四省市煤炭资源税税额。其中，陕西为3.2元/吨，江苏、江西为2.5元/吨，黑龙江为2.3元/吨。⑧从2006年7月1日起，甘肃煤炭资源税税额调整为3元/吨。⑨从2007年2月1日起，焦煤资源税税额调整为8元/吨；北方海盐资源税暂减按每吨15元征收，南方海盐、湖盐、井矿盐资源税暂减按每吨10元征收，液体盐资源税暂减按每吨2元征收。通过提取地下天然卤水晒制的海盐和生产的井矿盐，其资源税适用税额标准暂维持不变，仍分别按每吨20元和12元征收。⑩自2007年8月1日起，调整三种矿产品的资源税税额：(一)铅锌矿石单位税额标准调整为：一等矿山每吨20元；二等矿山每吨18元；三等矿山每吨16元；四等矿山每吨13元；五等矿山每吨10元。(二)铜矿石单位税额标准调整为：一等矿山每吨7元；二等矿山每吨6.5元；三等矿山每吨6元；四等矿山每吨5.5元；五等矿山每吨5元。(三)钨矿石单位税额标准调整为：三等矿山每吨9元；四等矿山每吨8元；五等矿山每吨7元。2005年，全国的资源税收入为142.6亿元，占全部工商税收收入的0.46%。从应税产品构成来看，原油、煤炭和铁矿石三大品目的收入占全部资源税收入的三分之二左右，它们的收入比重分别为17.69%、26.81%和17.32%。从地区分布来看，东、中、西部的比重分别为37.57%、36.01%和26.42%。收入前五位的省份为山西、山东、黑龙江、河北和辽宁，其收入份额分别为12.78%、12.19%、7.83%、7.76%和7.75%(资料来源：《中国税务年鉴2006》)。2公共经济评论2007年第11期2.矿产资源补偿费1986年3月1日，我国《矿产资源法》开始颁布实施，该法第五条明确规定“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家规定缴纳资源税和矿产资源补偿费”。尽管征收矿产资源补偿费有了法律依据，但当时这项制度并没有得到实施。一直到1994年2月27日国务院发布第150号令――《矿产资源补偿费征收管理规定》，规定要求在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源应当缴纳矿产资源补偿费，此时矿产资源补偿费才开始正式征收。矿产资源补偿费开征的目的是为了保障和促进矿产资源的勘查、合理开发和保护，维护国家对矿产资源的财产权益。其征收的范围是矿产品，标准是按照矿产品销售收入的一定比例计征，征收率根据矿产品的种类进行区别设置，范围为0.5%－4%，并结合矿产品的开采回采率，由地质矿产主管部门会同财政部门征收。根据规定，矿产资源补偿费收入在中央和地方之间按照一定比例进行分成，其中，中央与省、直辖市的分成比例为5:5；与自治区的分成比例为4:6。矿产资源补偿费的实际收入并不理想，1995-2001年基本上徘徊在每年10-20亿元之间，2002年有所突破，达到了26.35亿元。3.矿区使用费矿区使用费的开征早于矿产资源补偿费，经国务院批准，由财政部分别于1989年和1990年发布了《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》，根据这两个法规，对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采陆上石油企业征收矿区使用费。1994年税制改革后，根据《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》（国发［1994］10号）规定，中外合作油（气）田开采的原油、天然气按实物征收增值税，征收率为5%，并按现行规定征收矿区使用费，暂不征收资源税及矿产资源补偿费（中国海洋石油总公司海上自营油田比照上述规定执行）。矿区使用费按照每个油、气田日历年度原油或者天然气总产量和矿区使用费率进行计征，设有起征点，超过的部分实行超额累进费率。具体的费率规定是：对于海洋石油资源，原油的起征点是100万吨，累进费率由4%到12.5%。天然气起征点为20亿立方米，累进费率由1%到3%；对于陆上石油资源，位于青海、西藏、新疆三省、区及浅海地区的中外合作油气田的费率与海洋石油资源矿区使用费相同。而位于其他省、自治区、直辖市的中外合作油气田，石油的起征点是50万吨，累进费率由2%到12.5%。天然气起征点为10亿立方米，累进费率由1%到3%。矿区使用费采取实物缴纳，并由税务机关负责征收管理。海洋石油的矿区使用费属于中央收入，陆上石油的矿区使用费属于地方收入。两项矿区使用费合计的收入每年为10亿元左右。4.石油特别收益金2006年3月25日，国务院决定对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获3我国资源税费制度存在的问题及改革思路得的超额收入按比例征收石油特别收益金。石油特别收益金实行5级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。征收比率按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确定，起征点为40美元/桶。征收率分为五级，最低20%，最高40%。2006年共征收石油特别收益金373亿元。除上述税费外，矿业资源企业还要缴纳探矿权使用费、采矿权使用费、采矿登记费和勘查登记费等行政性收费。二、现行资源税费存在的问题1.资源税费标准过低，助长了资源浪费和环境恶化1993年国家出台资源税暂行条例时，考虑到企业的经济效益普遍不高，因而资源税的税额标准普遍较低。之后，随着资源价格的攀升，尽管国家调整了资源税的税额标准，但税负水平却日益下降。以新疆为例：1994年新疆执行的资源税税额标准分别为8元/吨、12元/吨，资源税税额标准占当时原油价格的比重分别为1.7%、2.5%。2005年国家调整了原油的税额标准，新疆原油资源税税额标准调整为30元/吨(稠油为14元/吨)，但原油资源税税额标准占原油价格的比重仅为0.85%(稠油为0.4%)，税负水平不升反降。从全国原油的情况来看，2005年国内原油的市场价格在每吨3800元左右，每吨14-30元的资源税在原油价格中只占0.37%-0.79%。从成本税负水平来看，国内原油平均生产成本约为600-800元/吨，而调高后的原油资源税也不超过生产成本的5%。再看矿产资源补偿费，据有关方面透露，目前我国矿产资源补偿费平均费率为1.18%，而国外与我国矿产资源性质基本相似的费率一般为2%-10%，如美国为12.5%,澳大利亚为10%。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率更低，如油气为1%，黄金为2%，远远低于国外水平(林玉等，2005)。我国目前的资源价格体系，是一个不完全的资源价格，既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应该承担的社会环境成本。其结果是我国资源价格被严重扭曲，在资源供给日益紧张的同时，资源价格十分低廉，导致企业忽视资源的保护和有效利用。有数据显示，全国煤矿平均资源回收率约40%，资源富集地区小煤矿资源回收率仅为15%左右(中国税务网，2006)。特别是近几年煤炭价格上涨，部分企业急功近利，采厚弃薄，采易弃难，大量资源损失浪费。不仅造成国家利益受损，而且无法弥补环境的治理成本。根据专家估计，如果将煤炭开采过程中造成的资源、环境成本纳入煤炭生产成本，那么每吨煤炭成本将增加50元。而目前我国煤炭资源税的征收标准只有每吨3元左右(林玉等，2005)。考虑到资源的大量出口，我国的低价资源，实际上是在补贴世界其他国家，却把污染和事故留在了国内。2.资源税的从量定额计税方式导致收入增长缓慢1994年到2006年期间，我国资源税的收入由45.5亿元增加到207.3亿元，平均年收入为82.86亿元，平均年增长率为13.47%，这大大低于全部工商税收18.18%的增长幅度（参4公共经济评论2007年第11期见表1）。具体来看，除1995年加强征收管理后资源税收入增长较快外，其它年份增长缓慢，1999-2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出现下降。资源税增长的停滞趋势，同其他税种以及整个税收的高速增长形成较大的反差，导致资源税在全部工商税收中的比重逐年下降。近几年国家调整了部分资源税税额后，资源税收入有了迅猛的增长，2005年与2006年的增长速度分别高达43.90%和45.37%。即便如此，2006年资源税收入占全部工商税收的比重也只有0.55%，与1994年相比，资源税的比重下降了近一半。表11994－2006年资源税收入