推定课税权制度探讨

推定课税权制度探讨作者：王惠［摘要］在税款征收中，推定课税作为一种重要的征税方式，得到了广泛的运用。但长期以来，人们一直没有意识到其实质是一项税务行政权力，立法也没有把它作为权力来规范，这对推定课税的正当行使是非常不利的。由于推定课税权的运用建筑于一定的假定性之上，带有明显的主观性，容易产生滥用权力等风险，因而更需要在遵循合法和合理原则的前提下加强制度规范。从我国现行推定课税权制度看，无论是实体法还是程序法都亟待进一步完善。［关键词］推定课税、权力运用、制度完善一、推定课税权原理（一）推定课税权含义课税权，即国家（政府）向社会成员征税的权力，是国家（政府）政治权力和经济权力的体现。而国家（政府）凭什么课税，却一直是人们研究的课题。自17世纪以来，公需说、交换（利益）说、保险说、义务（牺牲）说等一系列学说都在寻找其中的答案。随着民主法治环境的形成和公共财政理论的发展，“公共产品论”和“税收价格论”的观点逐渐受到人们普遍认同。按照这些理论，在市场经济条件下，社会成员所需求的公共产品只能由国家（政府）组织生产或直接供应，市场是难以提供的，而国家（政府）对公共产品的提供又需要有一定的财政支撑，如果国家（政府）用于生产或提供公共产品所需的财政无法满足，那么社会成员对公共产品的欲望也将难以实现。因而国家（政府）对公共产品的提供不是无偿而是有偿的。国家（政府）以公共产品换取税款的征收和使用，税收成为社会成员获取或消费公共商品而必须向国家（政府）支付的价款或费用，纳税则是“按市场式比较利益原则进行的‘等价交换’行为。”（张馨著：《公共财政论纲》，北京经济科学出版社1999年版，第232页。）照此逻辑，国家（政府）是根据每位社会成员享受的公共产品“价格”的多少来行使课税权的，但实际上由于两者交换的价值根本无法精确计算，故国家（政府）“只能采用收入、消费支出或财产等中的一个或某几个作为衡量指标来直接或间接推测纳税人受益的程度”，（王玮：《略论推定课税》，载《当代财经》2002年第5期。）进而推定课税数额的大小。因此，从理论上说，国家（政府）课税其实是一种推定课税，课税权的行使是以推定社会成员获取公共产品的多少进行的。不过，这种理解过于宽泛，且没有现实意义，所以不是在此探讨的问题。笔者所谓的推定课税权，是狭义的、界定于税款征收过程中具体的征税者——税务机关行使课税职权时享有的一项权力，确切地说，就是法律赋予税务机关在因某些原因无法准确确定纳税人应税税基的情况下，可以依法运用一定的推定方法，估算纳税人的税基并据此确定其应纳税额的一项权力。（这是笔者对推定课税权的定义。关于推定课税有推算课税、推计课税、估算课税、核定征税等不同称法，但无论在立法上还是理论上现都缺乏“推定课税权”的相关表述。）综观各国立法先例和学说，大都肯定税务机关可以在特定情况下采用推定课税的方式征收税款。在我国，推定课税不仅行使于所得税课征上，也行使于商品税课征中，不仅适用于反偷逃税和反避税，还适用于日常的税收征管，足可见其应用之广，影响之深，作用之大。（二）推定课税产生的基本逻辑在税收法定主义基本宪政原则下，怎么还会产生推定课税？推定课税的价值和意义是什么？对于这些疑问，需从不同角度加以回答。一方面，由于国家（政府）征税不可避免地要使社会成员产生效用损失，而作为“经济人”的社会成员都难免具有追求自身私利最大化的动机，所以即便为满足社会成员对公共产品的需求而在宪法范畴内赋予国家（政府）至高无上的课税权，也不等于税收就会自然而然地实现、社会成员就能够自觉地缴纳税款，假使没有某种外部强制力量，就会出现“免费搭车者”。免费搭车不仅阻碍了国家（政府）提供公共产品所需的资金来源，最终还将损害全体社会成员的利益。因而基于公共财政需要和公共利益，国家（政府）还须设置包括推定课税在内的一系列以国家强制力为后盾的征管制度来保障课税权的正常运行，当纳税人怠于纳税时，可以通过动用这些强制手段保障税收的实现。另一方面，按照税收民主、税收效率及提高纳税人权利意识要求，现代课税的理想形态是纳税人自我课税，即纳税人依法自行申报纳税。当纳税人进行了申报纳税，国家（政府）也就实现了课税权。一次纳税申报的完美过程是：纳税人通过申报其所有涉税事项，并向税务机关提供相关的帐簿、凭证等纳税资料来证明其计算和确定税基和税额的依据，而税务机关则遵照税法规定的课税要素，依据纳税人申报纳税时提交的帐簿、凭证等纳税资料审核并最终确定其税基和税额，实现准确课税，完成税收任务。为此，各国税法纷纷确立申报纳税制度为基本纳税制度，并赋予纳税人的纳税申报具有“确定纳税义务的公法上的效力”。（［日］北野弘久著，陈刚等译：《税法学原论》，中国检察出版社2001年版，第177页。）同时，让纳税人承担向税务机关申报与纳税有关的所有资料的义务也成为申报纳税制度的重要内容。但遗憾的是，总有一些纳税人因为各种原因要么是不进行纳税申报，要么是没有或不愿提供课税所凭藉的资料。若是一味依赖纳税人的自我申报纳税，那么一旦纳税人无力建帐、有意不建帐、帐目混乱或多重帐目，以致不能正确反映生产经营状况，不能提供真实可信的计税依据时，税务机关势必会陷入眼见税款流失而束手无策的窘境。何况，影响纳税人主动申报纳税的因素是多方面的，包括所征收的税是否为良税，税款是否被合理使用，纳税人能否从中受益，纳税人是否具有良好的纳税意识，纳税人有没有正确的纳税知识或可以得到完善的纳税帮助等。其中任何一个因素都可能左右纳税人的纳税意愿和行动。所以，为防范纳税人不进行申报纳税、不提供直接纳税资料而可能导致的征税危机，保障国家税收及时入库，不得不再设置一种补充措施，由税务机关主动出击，估算推定纳税人的税基和应纳税额，以此迫使这类纳税人按推定的税额履行纳税义务。再者说，在有关纳税信息方面，纳税人明显占据优势，因为只有纳税人才最清楚自己必须课税的事实及自己的所得金额。由于征管技术、征管人员和征管费用所限，要求税务机关完全了解和掌握纳税人的生产经营状况是不现实的。正是税收征管中征纳双方的信息不对称，税务机关的准确课税在很大程度上有赖于纳税人向税务机关提供完整、准确、可信的税务资料。可是，纳税人追求利益最大化的内在动机，往往会促使其为减轻税收负担而以一些“虚假行为”来蓄意隐瞒信息或对信息进行“技术处理”，致使税务机关掌握的是虚假的或质量很低的纳税信息。如果税务机关仍然按这些不真实的信息资料课税，那么不仅有失税收的严肃和公平，而且会纵容纳税人借此偷税逃税。还有，随着经济交往方式日益增加，关联企业越来越多，利用关联关系转让定价避税也愈演愈烈，而税务机关却不可能一一查实纳税人与关联企业间的业务往来详情。面对这种信息不对称现象，只有赋予税务机关以调整、推定纳税人应纳税额的权力，才能在一定的程度上有效地遏制偷税、逃税、避税行为。（三）推定课税的权力属性由上可知，推定课税的基本价值，在于维护国家（政府）财政利益、实现税收公平、提高税务行政效率和弥补申报纳税制度的不足。从表层看，它只是税务机关的一种课税方式。但是，这种课税方式是由税法赋予税务机关的，是税务机关在税款征收过程中凭借其行政职能独占的，它的运用直接体现着代表国家利益的税务机关的单方面意志，并受到国家强制力的保障，有着明显的权力属性，是一项专属于税务机关的行政权力。因此，本文将它称之为推定课税权。那么，推定课税权与课税权之间有什么区别和联系呢？课税权是源于统治权中的财政权，属实定宪法上的权力，对应于全体社会成员依法纳税义务，权力主体是国家或政府，税务机关只是代表国家或政府行使课税的职权。推定课税权则是因税款征收过程中的客观需要而依税法明示产生，它是一项旨在有效实现国家或政府课税权、实现正当公平税赋而由课税权衍生的专属于税务机关的权力，对应于纳税人依法申报纳税义务。从权力性质看，课税权是国家或政府独享的优越权力或公法债权，权力的触角可以伸向社会经济生活的任何角落。而推定课税权是税务机关基本职权之一——税款征收权中所内含的一项税务行政权力，属附随性权力，其行使范围仅限于纳税人不提供纳税资料或税务机关无法依据其所提供的纳税资料准确确定其应税税基和应纳税额的情形。所以，虽然两者都是一种“侵犯”社会成员财产权的公权力，但推定课税权以法定课税权为自身存在的依据，假设国家或政府对某些社会成员的课税权被取消，或时效已过，则该推定课税权也不复存在。由于申报纳税被视为“是国民主权基础上的最佳的确定税额方式”，（［日］北野弘久著，陈刚等译：《税法学原论》，中国检察出版社2001年版，第21页。）是民主政治发展在税法上的具体体现，因而申报纳税成为确定纳税义务的主要方式。在此制度下，纳税人自己享有纳税义务初次确定权，税务机关则享有修正纳税义务的最终确定权或推定权，从这个意义上说，按税务机关的推定处分来确定应纳税额不仅是征收税款的一种例外方式，更是申报纳税和准确课税的重要补充制度或辅助措施。就虚假申报和避税者而言，推定课税是对那些规避税法的行为和事实的否定，是为了维护税收的实质公平而采取的实质课税方法。二、推定课税权的运用（一）负面效应任何权力都存在自我腐蚀和自我扩张的特性，推定课税权也不例外。尤其是该权力建筑于一定的假定性之上，带有明显的主观性、行政强制性和自由裁量性，产生负面效应的可能性更大，因而在论及推定课税权运用之前须先关注其可能伴随的风险：1被滥用的风险。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”（［法］孟德斯鸠著，张雁琛译：《论法的精神（上册）》，商务印书馆1961年版，第154页。）无论设置推定课税权的理由多么充分，这种权力的赋予在客观上总是给税务机关越权或滥用职权创造了机会。如果立法对该权力的运用仅作一般的、抽象的原则规定而缺乏有效的控制，就会给执法中滥用此权带来正当化的危险，国家（政府）权益或纳税人的权益就可能被“合法”地侵害，纳税人的生活、生产和经营将失去可预测性和安定性。2征、纳税人“合谋”的风险。众所周知，国家课税权最终是落实在每个具体的税务人员身上，他们才是具体代表国家利益行使课税权的、直接与纳税人之间形成征纳关系的课税主体。可是，他们与纳税人一样也有着自己的利益追求和价值取向，一旦手中的公权可以用以换取私利，征纳双方合谋便有了基础，神圣的课税权的行使有可能质变为一种“私人交易”，国家利益和社会公共利益都可能成为交易的筹码。从实践看，这种“私人交易”有两种情况，一是征税人用应纳税款与纳税人交换自己想得到的私利，致使应征税款少征或未征；二是征税人缘于私人关系或迫于某种压力而被迫违法为纳税人减轻或逃避税负。当课税权沦为谋取私利的工具，推定课税便成为最好的途径。3危害税收公平的风险。公平是贯穿税收工作始终的基本原则，设置推定课税权的原因之一就是为了实现税收公平原则。但是，由于推定的课税额会因各种主客观原因而与事实有较大出入，这就会造成相同状况的纳税人之间税收负担不公平。退一步说，即使推定税额接近或达到真实的应纳税额，因其是在该纳税人不依法建帐的基础上进行的，对自觉建帐的纳税人而言，无形中比不建帐的纳税人增加了一笔建帐成本，因而也是不公平的。所以推定课税的结果很可能是旧的不公未了新的不公又出。以上说明，推定课税权的运用具有“双刃剑”的作用。一方面它可以弥补申报纳税在某些情况下难以实行的不足，防范税收流失，提高征收效率；另一方面也给滥用权力或权力寻租开启了方便之门，给纳税人的生产、经营、生活造成不稳定。因此，尽管推定课税权顺应了税款征收的实然状况，但推定课税权本身固有的、无法改变的特质决定其保障税款征收的能力是有限的，税务机关不能把它作为经常使用的课税手段，只有依法准确课税才是税务机关最根本的、也是最重要的课税方式，这一点必须明确。（二）推定课税权运用的基本要求合法和合理，是法治社会对一切权力运用的基本要求。为防杜推定课税权运用中的负面效应，降低风险机率，推定课税权的运用必须遵循合法性和合理性原则。在合法性方面，表现为推定课税权的运用受到公权力法定原理和税收法定原则的限制。首先，推定课税权的运用必须要有税法的明示授权。因为“法律是权力的来