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期货投资者保护基金的国际经验与基本构想【摘要】设计有效的期货投资者保护基金，不仅有利于保护中小期货投资者的利益，而且有利于完善期货经纪机构的市场退出机制，防止金融风险扩散，是稳步发展期货市场的一项基础性制度。期货投资者保护基金作为金融安全网的一个重要组成部分，是国际期货市场的通行做法，也是期货经纪公司退出机制的制度保证。随着我国期货市场的发展和成熟，建立完善的期货经纪公司退出机制乃是大势所趋。期货经纪公司破产是期货经纪公司退出市场的一种主要形式，期货经纪公司的破产将会产生一系列的问题，不仅会对国家经济和行业发展带来诸多影响，而且会给投资者尤其是中小投资者带来巨大的损失。中国期货市场的发展显示出，期货经纪公司在未来即将出现重组和退出的浪潮，而期货投资者不应在市场风险外还额外承担期货经纪公司倒闭的风险。对于期货经纪公司破产后投资者的保护，国外通常的做法是运用市场手段来实现法律救济，即建立期货投资者保护机制，其具体由教育机制、诉讼机制、赔偿机制组成。运用赔偿机制，等同于期货经纪公司提前为投资者买保险，是有效分散风险的最好办法。这种市场手段比起国家救助有效得多，同时又避免了国家救助的道德风险。在成熟的金融市场上，投资者的利益保护受到了充分的重视，期货投资者保护基金作为期货投资者保护机制的核心措施，在我国也应该得到足够的重视。研究如何建立我国的期货投资者保护基金，必须借鉴金融市场发展成熟的国家的经验。国外目前普遍的做法是，期货监管当局要求期货经纪公司缴付一定的费用，这些费用将成为投资者保护基金的一部分。一旦期货公司无力兑付投资者保证金，将由基金出面支付投资者全部或部分。设计有效的期货投资者保护基金，不仅有利于保护中小期货投资者的利益，而且有利于完善期货经纪机构的市场退出机制，防止金融风险扩散，是稳步发展期货市场的一项基础性制度。一般建立这个基金的直接契机是，随着市场化程度的不断提高，市场机制的复杂性、风险性不断升级，即使是合法合规经营的期货机构也有可能因系统性风险而破产，投资者将因此蒙受损失。由于期货经纪产业的稳定关系到社会的稳定，期货公司经营不善甚至破产往往会带来社会的动荡。通过投资者保护基金实现对投资者的给付，则可以最大限度地降低期货公司经营失败的社会成本。一、设立期货投资者保护基金的意义1．保护中小投资者的权益保护中小投资者权益是期货市场健康发展的重要基础之一，关系到期货市场的稳定问题。期货投资者保护基金能够向中小投资者提供直接的赔偿渠道，在投资者保护体系中发挥着必不可少的作用。2．促进期货市场的健康发展期货市场的健康发展离不开合理的优胜劣汰机制，合理的优胜劣汰机制需要完善的期货经纪公司退出制度，完善的期货经纪公司退出制度必然包括有效的期货投资者保护措施。而设计合理的期货投资者保护基金则是期货投资者保护措施发挥作用的核心环节。3．稳定投资者对金融体系的信心期货投资者保护基金使得中小投资者可以放心地从事期货投资活动，可以避免在金融市场动荡期间发生投资者“挤兑”现象，防止金融风险的传递和扩散，稳定投资者对期货市场以及整个金融体系的信心。投资者保护基金已在世界范围内经过了数十年的发展并得到普及，已经形成了比较完整的运作模式。通过该制度，真正起到了保护中小投资者的权益，维持投资者对金融体系的信心，补充自律监管体系的作用。就中国的情况而言，以期货投资者保护基金来促进多方位的投资者保护制度的完善的确是监管制度化道路上不可缺少的一环。二、国外期货投资者保护基金运作的经验根据国际经验，对投资者进行保护最重要的是先进行相关立法，然后依法成立投资者保护基金。投资者保护基金一般包括以下内容：1．组织模式目前，期货投资者保护基金度已成为许多国家或地区期货市场体制中不可缺少的重要环节。总体来看，投资者保护基金的运作模式可分为两种：一种是独立模式，即成立独立的投资者保护(或赔偿)公司，由其负责投资者保护基金的日常运作，美国是这种模式的典型代表；另一种是附属模式，即由期货交易所或期货协会等自律性组织发起成立保护基金，并负责基金的日常运作，这种模式以加拿大为代表。2．资金来源虽然不同国家和地区投资者保护基金的资金来源各不相同，但一般都会遵循三条原则：所需资金由会员负担、权责统一、资金应充足且适度。从资金筹集的具体方式来看，大致有以下几种：会员缴纳的会费，这是最主要的一种方式；基金的投资收益，这也是一个重要的资金来源；向政府、银行或其它金融机构借款；政府拨款，一般是作为初期资金注入；罚款，即对违规会员机构的罚金；其它一些资金筹集方式。3．赔付机制概括来说，赔付机制包含赔偿范围、赔偿限额、赔偿条件和赔偿程序四方面的内容。（1）赔偿范围。一般而言，赔偿对象为个人投资者和小型的机构投资者，会员机构的大股东和高管人员不包括在内；赔偿所涉及的会员机构都是处于由于经营失败而破产的状态；同时，也规定了不属于赔偿保护范围的事项，例如由于市场价格波动造成的损失、由于错误的投资建议而导致的损失等。（2）赔偿限额。各个国家和地区根据情况的不同而规定不同的赔偿限额。影响限额水平的因素包括：经济发展水平、个人投资者的平均投资金额、赔偿基金的承担能力等。（3）赔偿条件。赔偿条件一般包括以下两条：第一，相关的监管部门认定期货经纪公司濒临破产而无法履行对投资者的偿付义务；第二，投资者进行交易的期货经纪公司必须是赔偿基金的会员。（4）赔偿程序。各个国家和地区在具体的赔偿程序上并不完全相同，但一般都有下述过程：调查——通知投资者——投资者申请赔偿——审核——理赔——申诉。并且，每一个步骤都有一定的时效限制。一般来说，申请赔偿的审核时间长于实施赔偿的时间。三、我国期货投资者保护基金的构想1．组织模式采取哪一种组织模式，取决于各国具体的法律背景和金融市场结构。对于那些金融市场历史悠久、期货交易所较为分散的国家和地区而言，采取独立的公司模式能够更好地覆盖所有的期货投资者，为投资者提供“一站式”的赔偿服务。而对于那些金融市场起步较晚、期货交易所较为集中或者存在一个统一的自律监管组织的国家和地区而言，采取附属模式将会使操作更为方便，能够以较小的成本实现为所有投资者提供保护的目标。考虑到我国的实际情况，投资者保护基金可采取附属模式，由上海期货交易所、郑州商品交易所、大连商品交易所和中国期货业协会共同发起设立。由于我国期货市场尚不规范、期货经纪公司风险防范能力还比较弱，因此，监管当局应要求所有的期货经纪公司都必须成为期货投资者保护基金的会员。在投资者保护基金内部设管理委员会，负责基金的日常运作。管理委员会应定期召开会议，研究基金的运作管理情况、制定基金的投资策略等问题。管理委员会的人员构成非常重要，不但要有专业的期货人员、资深的投资顾问，而且来自社会公众的比例要达到一定的标准，一般来说应该不低于三分之一。管理委员的产生可以采取推荐选举和指定委派相结合的方式，委员会主席应由监管当局任命。2．资金来源建立期货投资者保护基金的关键是该基金的资金来源问题。从目前中国期货业的现状来看，期货经纪公司赢利来源单一、底子薄，因此，投资者保护基金的初始资金来源当主要依靠财政部分拨款和交易所划转部分风险基金余额完成；后续资金来源可主要依靠期货公司缴纳会费和基金的投资收益。（1）政府财政和交易所拨款。期货投资者保护基金具有公共产品的色彩，具有很强的金融安全外部性，这是财政一次性拨付一定额度铺底资金的理由。对投资者利益的保护也是期货交易所风险基金的应有责任之一，投资者保护基金分担了期货交易所的风险责任，因此，交易所的风险基金也应该进行相应部分的转移。特别是，期货投资者保护基金的初始资金主要来源可主要考虑对交易所风险基金余额进行部分划转，余额一次性划转的部分代表了对历史投资者风险补偿的准备。我国相关法规规定：“期货交易所、期货经纪公司应当按照中国证监会、财政部的规定提取、管理和使用风险准备基金。”可以认为，建立期货投资者保护基金也是“规定提取、管理和使用风险准备基金”的方式之一。而且，有关法规还规定：“期货交易所应当按照手续费收入的20%的比例提取风险准备金，风险准备金必须单独核算，专户存储。中国证监会可以根据期货交易所业务规模、发展计划以及潜在的风险决定风险准备金的规模。”此规则为实现从交易所划转风险基金提供了一定的依据。（2）会员缴纳的会费。从期货市场发达国家的经验来看，会员需要缴纳的会费一般包括一次性会费、年度会费和临时性会费，会费金额根据会员资产规模、客户数目、经营管理水平和风险水平等因素确定。因此，各期货公司缴纳的基金会费不应该是相同比例，而应该基于期货公司的风险差异程度体现出费率区别对待的特点，从而使得会费缴纳体系具有一定的激励机制，避免道德风险出现。我国投资者保护基金会费的确定也应包含这三个方面。一次性会费是指期货经纪公司在加入投资者保护基金时需要缴纳一笔一次性的费用。这部分会费的确定应以会员机构的资产规模为基准，一般有两种情况：绝对资产规模和相对资产规模。绝对资产规模指的是根据会员机构持有的资产绝对量计算会员机构应该负担的会费份额。相对资产规模指的是根据会员机构持有资产规模占所有会员机构资产规模的比例来确定其应该负担的会费份额。年度会费是指期货经纪公司在加入投资者保护基金后每年必须缴纳的费用，一般是由基金管理委员会根据各个会员的交易额和风险水平每年确定一次。年度费用由两部分组成：一是根据各个会员机构的年度交易总额以固定费率收取的费用；二是根据各个会员机构的年度交易总额以浮动费率收取的费用，也就是基金管理委员会根据其对会员机构风险水平进行评价后收取的费用。具体来说，基金管理委员会通过对会员机构的经营管理水平、盈利能力、资产负债状况和风险控制能力等各项指标进行综合评估，确定各个会员机构承担的风险大小，并以此为依据将会员机构分为无风险、轻度风险、中度风险和重度风险四个等级，对不同等级的会员机构确定不同的费率，费率的大小和风险的高低应该成正比关系。临时性会费是指在有需要时，基金管理委员会有权向会员机构征收临时性的追加会费。（3）投资收益。投资收益是投资者保护基金重要的收入来源，积极对基金资产进行管理和运用并获取投资收益，是投资者保护基金运作的重要方面。我国的投资者保护基金也应对基金资产积极运用，但要坚持“在确保资产安全性、流动性的前提下追求一定的投资收益”原则。投资者保护基金的资金运用模式主要取决于投资允许的范围和投资者保护基金的规模。就投资范围而言，当主要限于低风险投资工具，包括协议存款、央行票据、国债逆回购、国债和货币市场基金，也可以适当考虑以一定比例投资于蓝筹股票、高等级企业债券或相应的股票、债券型基金。就投资方式来说，对于低风险的金融工具可自主投资，企业债、股票可选择委托管理。基金规模较大时，采取自主投资比较经济。考虑到初始阶段基金的规模有限性、金融市场未来发展的复杂性和资产管理公司的专业化效率，宜主要采取委托管理。3．赔付机制期货经纪公司加入投资者保护基金提高了公众对期货经纪公司的信心，但同时也可能激励期货经纪公司过度承担风险、投资者放松对期货经纪公司监督。因此，基金管理委员会应制定严格的赔付机制，在赔付范围、赔付条件、赔付限额和赔偿程序方面予以严格的规定。（1）赔付范围。期货投资者保护基金的目的是在期货经纪公司由于经营失败无法归还投资者的投资资金时所给予的一定比例的补偿，以弥补投资者的损失。我们在成立投资者保护基金时应该规定具体赔偿所涉及的范围。第一，所有的赔偿都是针对投资者而言，这里的投资者主要是指个人投资者，也包括一些小型的机构投资者。第二，赔偿所涉及的期货经纪公司必须要具备以下几个特征：受到有关当局的监管、属于为投资者提供投资服务的、经营失败而濒临破产。第三，明确规定不属于赔偿保护范围的事项。从导致投资者损失原因的角度来说，以下几种因素是不能获得赔偿的：由于通货膨胀的影响而造成的损失、由于错误的投资意见而造成的损失、由于市场的价格变动而造成的损失、由于其它不可抗力因素而造成的损失。在赔偿对象方面，以下人员不在赔偿基金保护之列：期货经纪公司的大股东、董事、监事、高级管理人员以及其它能够对公司政策施