海外投资者保护基金制度及借鉴

-1-海外投资者保护基金制度及借鉴刘洁（中国证券监督管理委员会研究中心，北京100032）摘要：保护投资者尤其是保护中小投资者，是证券市场监管的核心内容，也是证券市场健康运行的基础。国际上，证券投资者保护机制已经有30多年的运行经验，很多方面值得我们借鉴。本文从法律框架、组织模式、资金来源、赔偿机制、运作情况等方面，对国际上主要国家和地区的证券投资者保护基金制度进行了比较，并结合我国证券市场特征，对我国证券投资者保护制度的建立和完善提出建议。关键词：投资者保护制度；投资者保护基金；证券监管作者简介：刘洁，女，中国证监会研究中心处长。中图分类号：F930.9文献标识码：A证券投资者赔偿制度出现于20世纪60年代末70年代初。二战后，各国的证券市场得到了快速发展，但从60年代末，一些国家出现了证券经纪商破产倒闭造成投资者现金和股票损失的问题，投资者的信心受到严重打击。为了维持投资者信心，保证证券市场稳定发展，各国逐步开始建立保护中小投资者利益的投资者赔偿制度。加拿大最先于1969年建立了“加拿大投资者保护基金”（CanadianInvestorProtectionFund，CIPF），旨在保护投资者减少因相关证券经营机构破产而招致的损失，增强投资者的信心，培育健康有效的资本市场；紧随其后，美国于1970年通过《证券投资者保护法》，并成立了“证券投资者保护公司”（SecuritiesInvestorsProtectionCorporation，SIPC），专门负责保护证券投资者因当时数百家证券经纪商遇到经营危机、财务困难以及市场萎缩的打击而破产倒闭造成的损失。80年代后期，英国、澳大利亚、香港等国家和地区也先后建立了投资者赔偿计划。为适应欧盟内部金融市场一体化的需要，1997年欧盟制定了《投资者赔偿计划指引》，建立了统一协调的欧盟内部投资者赔偿制度，在欧盟的倡导下，德国、爱尔兰、法国、比利时、卢森堡、瑞典、葡萄牙等欧盟国家随后相继建立投资者保护赔偿机制；亚洲金融危机后，许多亚洲新兴市场国家，如泰国、菲律宾、印度、土耳其和我国台湾地区也纷纷建立了各具特色的相应机制和机构，加强对投资者的保护。各国投资者保护机制或基金制度的建立从世界范围来看，各国投资者赔偿制度均有相关法律法规作为依托和保证。有的是依托于证券法或公司法，如香港、英国、日本；有的是直接设立专门的法规，如美国、澳大利亚、德国、爱尔兰、印度、台湾；还有的是根据其他相关法律中的条款，如加拿大主要遵循加拿大破产清算法及其他适宜的法律。切实有效的法律法规为投资者保护机制的运作提供了良好的法律基础和保证（详见表1）。表1部分国家和地区投资者保护机制的法律依据法律形式国家或地区名称法律依据有专门美国证券投资者保护公司（SPIC）1970年《证券投资者保护法》-2-的法规澳大利亚证券交易担保公司（SEGC）1987年《国家担保基金法》欧盟投资者赔偿计划1997年“投资者赔偿计划指引”，（ICSD）德国证券交易赔偿基金(EdW)1998年《存款保护和投资者赔偿法案》爱尔兰投资者赔偿公司（ICCL）1998年《投资者赔偿法》印度投资者教育保护基金（IEPF）1956年《公司法》1999年修改《公司法》2001年《投资者教育及保护法规》台湾证券投资人保护基金2002年《证券投资人及期货交易人保护法》依托于证券法或公司法香港香港交易所赔偿基金1974年《证券条例》第10条英国金融服务赔偿计划（FSCS）1986年《金融服务法》2000年《金融服务和市场法（FSMA）》日本证券投资者保护基金1998《证券交易法》根据其他法律加拿大加拿大投资者保护基金（CIPF）加拿大尚未颁布专门针对投资者保护方的法律。因此CIPF的操作主要遵循加拿大破产清算法及其他适宜的法律。一、组织模式和监管模式世界各个国家（地区）的投资者保护基金都成立了专门的机构负责基金的运作与赔偿事务，这样既可以更有效地发挥保护投资者的作用，也便于投资者保护基金开展投资者教育、咨询、仲裁等其他有效保护投资者的活动，以及加强对证券经营机构的风险监控。见表2。对于投资者保护基金的监管，不同的国家有不同的特点，总体来看主要有四种类型：（1）由证券监管当局认可并监管，如美国的SIPC受证券交易委员会监管，英国的ICS和FSCS受金融服务局（FSA）监管；香港特区新的投资者赔偿公司由证监会认可并监管；德国由联邦银行进行监管；爱尔兰由金融服务局监管。（2）由自律组织行业协会监管，日本的证券投资者保护基金就由日本证券经纪商协会（JSDA）监管。（3）由交易所运作并监管，如澳大利亚的证券交易担保公司（SEGC）就是澳大利亚证券交易所的独资公司，受交易所监管；香港交易所赔偿基金由香港联交所负责监管。（4）由多家机构共同监管，如加拿大投资者保护基金由多伦多股票交易所、蒙特利尔交易所、加拿大风险交易所和加拿大投资经纪商协会共同设立并监管；印度主要由印度储备银行和印度证券交易所共同监管。表2主要国家和地区投资者保护基金的组织模式国家或地区监管主体组织结构美国证券交易委员会SIPC有一个7人组成的董事会负责公司的政策制定及运作-3-（SEC）管理，其中5名由总统提名并由参议院通过任命，且5人中3人为证券业代表，2人为公众代表。7名董事中的另外2人分别由财政部和联储任命。SIPC董事会主席和副主席由总统任命，但必须是公众代表英国金融服务局（FSA）FSA组建了金融服务赔偿计划有限责任公司(FSCS)负责管理该赔偿计划。管理者由金融服务部任命，分3个委员会，分别是:存管、保险、投资及信贷业委员会；另设审计委员会和财务行政委员会德国联邦银行爱尔兰金融服务局设立了投资者赔偿有限责任公司（ICCL），主席、副主席由金融服务局任命，其他管理者由财政大臣任命；三个股东：中央银行、金融服务部、交易所和投资管理人协会日本证券经纪商协会（JSDA）内阁总理大臣及财务大臣可以对基金进行监管基金董事会设置理事长一人，理事两人以上，监事一人以上。董事的任免须经内阁总理大臣、财务大臣的认可。基金的业务由理事长及理事过半数决定印度印度储备银行和印度证券交易所共同监管管理者来自印度储备银行、印度证券交易所、投资者教育保护领域专家欧盟由各国自行决定加拿大多伦多股票交易所、蒙特利尔交易所、加拿大风险交易所和加拿大投资经纪商协会共同监管附属于加拿大自律监管组织香港香港证监会是香港证监会的全资附属公司投资者赔偿有限公司的管理由其董事局负责。董事由香港证监会委任，包括证监会代表、香港交易及结算所有限公司代表、证券及期货业界专业人士、律师及代表公众利益的人士澳大利亚证券交易所附属于交易所,是证券交易所的独资公司，管理者全来自交易所，但运作独立台湾证券暨期货管理委员会(证期会)证券投资人及期货交易人保护中心设有董事会和监事会；管理运作由调处委员会和总经理负责，对董事会负责；法律服务处和管理处对总经理负责，管理处负责基金的保管和运用，法律服务处受理申诉、咨询、调处、仲裁、集团诉讼二、会员组成及资金来源国际上，投资者保护基金一般都会强制要求有关经营机构成为基金的会员，定期缴纳-4-会费，作为投资者保护基金的经常性资金来源。此外，各国还根据本国的情况规定了其他方式的资金来源，总体来看有以下几种：（1）会员缴纳的会费。这是最主要的一种资金筹集方式，绝大多数投资者保护基金向会员收取费用。（2）投资收益。基金本身的投资收益构成了保护基金重要的收入来源，在一些国家还成为最主要的收入来源，例如，美国证券投资者保护公司2003年投资收益占总收入的98.33%；加拿大投资者保护基金2003年投资收益占总收入的89.75%。（3）借款。大多数国家规定投资者保护基金有权向政府、银行或者其他金融机构借款，并用将来会员缴纳的会费担保偿还。例如，在美国证券投资者保护公司（SIPC）急需时，证券交易委员会有权向美国财政部申请额度高达10亿美元的借款，然后再出借给SIPC。（4）罚金。有些投资者保护基金有权对违规的会员中介机构处以罚金，罚金所得归入投资者保护基金。例如，英国的投资者赔偿计划，其收入的一个来源就是对会员违规行为的罚金。（5）官方拨款。有些投资者保护基金还从政府的财政部门或者中央银行取得资金支持。例如，美国的证券投资者保护公司成立时，美国国会批了3100万美元的特别准备基金作为SIPC的发起资金；另外，美国财政部和美联储都分别对SIPC给予了10亿美元信用额度，不过这两笔钱从未被动用过。（6）其他方式。投资者保护基金的资金筹集还有许多其他方式。例如，我国台湾地区的“证券投资人及期货交易人保护中心”由台湾证券交易所、台北市证券商同业公会、复华证券金融公司、台湾证券集保公司、台湾证券暨期货市场发展基金会、高雄市证券商同业公会等10家相关证券机构分别缴纳资金组成。（详见表3）表3部分国家和地区投资者保护基金的会员组成和资金来源情况国家或地区会员组成资金筹集方式加拿大自律组织(SROs)的会员，自愿加入1．会员按总收入的一定比例上缴会费，比例并不固定，历年的会费费率均不超过会员总收入的1%；2003年收入为888402美元，占总收入的8.20%；2．会员缴纳的风险保险费用；3．自律监管组织每年利息收入的捐赠；2003年收入为222175美元，占总收入的2.05%；4．投资收益：2003年收入为9727968美元，占总收入的89.75%；5.由两家加拿大特许银行提供的共计1亿美元的借款额度。美国所有符合美国《证券交易法（1934）》第15（b）条的证券经纪商和自营商。截止2003年底，SIPC共有6466家会员1．启动资金：成立之初由美国国会批了3100万美元的特别准备基金作为SIPC的发起资金；2．会员会费：实行浮动费率，根据上一年度的财政状况和赔付情况以及会员的净收入制定，一般介于0.5%～1%之间；-5-3．银行周转信贷额度，10亿美元；4．投资收益；5．特殊情况下SEC向财政部申请额度高达10亿美元的借款，转借SPIC。香港所有持牌的中介人及认可金融机构，包括交易所参与者及非交易所参与者投资者赔偿基金对每宗证券市场交易金额的0.002%征费，对每张期货合约按0.5元及每张小型期货合约按0.1元征费。英国开展法律规定投资业务的所有公司1．会员年度会费：对存管收取不超过存管额的0.3%；对保险收取不超过险费收入的0.8%；对投资每年总计征收不超过4亿英镑；对信贷业务收取不超过收入的0.8%；2．FSCS有权根据需要每年多次收取会费。澳大利亚澳大利亚交易所的市场参与者资金来自于“国家担保基金”（NGF），截至2004年6月30日，NGF的资产价值约为1.644亿美元。欧盟所有提供投资服务的投资公司和信贷机构欧盟的投资者赔偿计划指引并没有具体规定各国如何为赔偿计划筹集资金，但有以下原则：（1）投资者赔偿计划的成本必须由投资公司自己来负担；（2）赔偿计划的融资能力应和其承担的业务相称；（3）不能有损金融体系的稳定性。德国从事投资、经纪、资产管理、自营和承销等业务的非存款信用机构，包括：证券交易银行(securitiestradingbank)、金融服务机构和投资公司法律强制性加入两种筹资方式：（1）根据会员所管理的资金的一定比例缴纳一次性会费；(2)每年根据总利润，按所属不同类别不同比例缴纳年度会费。(3)当基金不够赔偿时，可以向成员征收特别费用。爱尔兰（1）基金A的会员为信贷机构、业务不受限制的投资公司、证券经纪商（2）基金B的会员为业务受到限制的投资公司、提供投资服务的保险中介人基金A征收固定和浮动的年度会费，其金额按照会员拥有合格客户数而定；基金B只对会员机构征收固定的年度会费，其金额根据其业务类型而定；对基金A和基金B来说，当出现资金短缺时，ICCL在获得监管部门同意后，均可以借款或者筹资。日本证券公司(包括外国证券公司在日本的分公司)资金由会员证券公司的负担金及借款构成。负担金额由定额负担金额及定比负担金额构成，定比负担金额是由各会员的营业收入及登记在册的从业人员数量乘以各自的负担比例计算出的合计金额；借款是指包括日