搜索
模糊文化背景下的财税改革朱柏铭13606642550zbm64@163.com•浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授、硕导。•全国高校财政学教学研究会理事、浙江省财政学会常务理事。•省级精品课程“公共经济学”负责人，教育部高校“十一五”国家级规划教材《公共经济学理论与应用》编著人。•2001年、2007年两度被学生评为“我最喜爱的浙江大学老师”之一。•浙江大学首届教学名师奖获得者。•自1978年以来的财税改革，从西方移植过来很多制度。•倘若新型的财税制度与主流文化相容且运行正常，改革就是成功的；•反之，若时时与主流文化发生冲突，就说明“水土不服”。•制度能不能理性化，能不能逐步改造，在很大程度上取决于文化。•制度的发展与变迁是可以由某种文化原因来解释的，甚至完全取决于文化自身的理性程度。（马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，北京：三联书店，1987。）•文化：一个社会实际存在的主流价值观念和道德传统。•一、模糊性是中国文化的显著特征•中国的书法文化、官场文化、武术文化……，大多以模糊为最高原则。•欣赏书法时，“深识书者唯观神采”。这“神采”是个什么东西？•民国初年李宗吾写的《厚黑学》，描述的最高境界是“厚而无形、黑而无色”。这“无形、无色”又是什么？•模糊文化：人们通常使用不太确定的概念描述现象，或者不太习惯于精确地界定事物的边界。•精确文化：人们习惯于通过量的分析、量的计算，准确地把握客观事物和现象。•1．精确与模糊的对比：一些事例•（1）邀请•邀请德国专家来讲学，事先须告知他：酒店的星级、开会的时间、发言的时间、点评者的身份、观光的地点、费用的分摊等。•中国人邀请客人时，习惯于使用笼统的语言：“你来嘛，我来安排！”话语越是笼统，越是显得客气。•（2）看病•西医诊断先要测量体温、血压、白血球、血小板等指标。•用药须明确告诉患者饭前还是饭后服用。•中医“望、闻、问、切”都是大概的。医生问：睡眠好吗？患者答：还可以，不是很好。•睡眠究竟是好还是不好呢？医患双方心里有数。•（3）吃饭•西方人事先将食物分成小份，每人一份，各吃各的。•中国人喜欢围坐在桌边，对整桌饭菜各取所需。•西餐怎么做？说明书写道：“盐三克、花椒十粒。”•中国菜的说明书写道：“加盐和味精少许”。•（4）交通•日本电影《导盲犬小Q》中，小Q第一次带着主人上街，径直走在大街中间。后面的汽车排起了长龙，没有一辆车加塞、鸣喇叭、骂娘。•中国马路上加塞是经常发生的行为。从左边逆向加塞，从右边借紧急停车带或自行车道加塞。•就像水流，遇到前方有障碍，就要向左或者向右接着往前流。•（5）办事•英国人办事公私分明。当他们发现所邀请的中方客人有太太随同时，会明确告知：太太的费用须自理。•中国公私界限模糊。上班干私活，下班干公活；公车私用，但是私车也公用。•某课题组去调研，接待方说只要让委托方发个函，他们就可以公款接待了。•（6）处罚•西方国家的法律也有自由裁量权，但是伸缩余地很小。•中国的法律法规有很大的自由裁量权。“视情节轻重，处3年以上7年以下有期徒刑。”•哪些算是“情节”？哪些不算是“情节”？究竟判几年徒刑？到时候再说。•【附录】•下面几张图反映出中西方文化的差别。•蓝色代表西方人•红色代表中国人餐厅的声音处理问题领导意见准时排队•2．精确与模糊各有利弊•精确文化具有细致、清晰和无歧义的优点。•精确文化实质上的是科学的文化。•美国农民波特驾驶飞机在农田里工作，飞机上装有微型电脑，从电脑上他可以看到700公顷的玉米地和大豆地。•飞机上还装有卫星接收器，可以收到遥感、遥测信息，根据这些信息进行精确的土壤调查、合理施肥、作物估产、农业环境监测和土地合理利用等。•像波特这样的农民，在美国有成千上万。这正是美国农民获得高收益的原因所在。•中国崇尚模糊文化，所以法治的步伐很艰难。人治倒像个幽灵，一直挥之不去。•但模糊文化具有简捷、灵活和整体观强的优点。•模糊文化基于客观事物的差异之间存在“亦此亦彼”的中间状态。•如果要讨论某个元素是否属于某个集合，就不能简单地用“是”与“不是”来回答。•有时候模糊文化顶用：•有人告诉服务员：请叫一下那位头发稀稀的、眼睛大大的、中等个头的先生。•服务员一会儿就把那人找了出来。•如果说，那位先生有12340根头发、眼珠直径25毫米、身高1.67米。•服务员肯定找不到了。•模糊文化有利于全面、客观地评价：•按照GDP、利用外资规模等指标评定政绩，肯定是不公正的。•完全量化的学术水平评价制度，同样是不公正的。•3、崇尚精确与崇尚模糊的原因•（1）近代自然科学发展程度•在古代人的眼里，自然界是神秘的，因而思维就具有朦胧猜测的模糊性。•古代中国和以古希腊为代表的古代西方都如此。•15世纪以后，随着西方近代自然科学的发展，精确文化逐渐产生。•近代数学的巨大发展，正是由近代自然科学对精确性的要求所致。•天文学、力学、生物学、化学等科学领域，都需要精确的计算。•在中国近代，自然科学停滞不前，农业型自然经济长期延续，使模糊文化没有发生根本性的变化。•（2）对社会契约理念的认可程度•在西方国家，社会契约思想得到社会成员普遍的自觉认可。•契约关系界定了人与人之间的权利和义务，笼统模糊的条文无法把利益划分清楚。•契约是公众为维护共同秩序而订立的一种规则。每个人守规矩是周围无数双眼睛监督的结果。•日本人自己守规矩，也要求别人守规矩。•2004年，一个叫香田的日本人不听政府劝告，执意去战火中的伊拉克，结果被恐怖分子绑架，最终被斩首。•日本人并不谴责恐怖分子，反而纷纷给香田的家人打电话，指责香田不听话，不守规矩，给政府添了麻烦。•在舆论压力下，香田的家人被迫出面向政府与公众道歉。•2003年，北京大学校长许智宏率团到美国考察，哈佛大学校长拒绝接待他们。•理由是，哈佛大学对于来自SARS疫区的学者和学生都有隔离10天的规定，“决定不予接待”。•北大校长被哈佛拒之门外，的确丢面子。但人家有制度，“宁伤和气，不破规矩”。•中国人际关系主要以地缘、亲缘和血缘为纽带，牢固的熟人关系使人们高度重视情感依附。•圈子内，相互谦让、相互尊重。通常不愿斤斤计较，彼此相互容忍。避免伤及人情和“面子”。•即便冲突升级，最终能在德高望重者的斡旋调解下予以化解。•中国人遇到规矩，不是想着遵守，而是想着千方百计破坏规矩。•破坏规矩的结果是，制度的边界变得模糊，破坏者从中获得好处。•例如，中小学保送、免推办法的出台，使考试制度变得模糊。•再如，调研员、巡视员级别的设立，使公务员待遇制度变得模糊。•二、模糊文化阻碍财税制度的有效运行•西方财税制度是建立在精确文化基础上的。•反观中国，在模糊文化之上建立的“游戏规则”，大多具有很大的间隙与弹性。•1、税收征收的依据是行政法规而非税收立法•从1983年、1984年“利改税”，到1994年税制改革，以税收行政代替税收立法的现象没有改变。•现行20多个税种，只有企业所得税、个人所得税经全国人大批准。•增值税、消费税、营业税、关税等重要税种，都以国务院暂行条例的名义颁行，而且“暂行”了14年。•依据行政法规征税的后果之一：税费界限模糊。•“机场建设费”其实是税而不是费，“教育费附加”也是税。•很多“税种”依据国务院暂行条例征收，其实有“费”的性质。•城市维护建设税与高速公路进城费之间有什么实质性的区别呢？•土地出让金是租、是价抑或是税？•国税发[2008]60号文件规定：“5.12”四川汶川特大地震发生后，党员个人通过党组织交纳的抗震救灾“特殊党费”，属于对公益、救济事业的捐赠。该项捐赠额，可以在缴纳个人所得税前扣除。•“特殊党费”怎么变成捐赠了？•依据行政法规征税的后果之二：税无定数。•政府官员会给税务机关下达“确保征收多少亿元，力争增收多少亿元”的指令。•因此，有时候有税不征，有时候又征过头税的现象时有发生。•这些现象的背后是税收法定主义原则与模糊文化的冲突。•西方国家奉行税收法定主义原则。按照这个原则，政府的一切征税活动都须经过议会的审查批准。•可是在中国，如果完全奉行税收法定主义原则，变通的余地就很小了。•中国流行的是模糊文化，征还是不征、征多少税，这些都是随机应变的。•2、政府内部财政分配关系错综复杂•横向看：•在发达国家，预算内收入、财政收入和政府收入等概念的外延相差无几。•但是在中国，预算内收入与财政收入之间存在预算外收入，而且名目繁多、规模惊人。•在财政收入与政府收入之间存在体制外收入，主要是指各种“小金库”收入。•纵向看：•西方国家上下级政府之间的收入划分几十年甚至上百年都不变的。•中国1994年实行分税制，上下级政府之间的利益关系至今错综复杂。•1994年规定，中央与地方对证券交易印花税收入的分成比例为50︰50，后来随着该税收入的增加，分成比例几经多变，从2002.1.1.起为97︰3。•1994年规定，地方企业所得税和个人所得税划归地方，但从2002.1.1.起中央和地方实行50︰50的增量分成，2003年起又变为60︰40。•另外，中央与地方关于增值税出口退税的承担比例也频频发生变化。•收入划分变化过多，说明中央与地方之间的“楚河汉界”是模糊不清的。•比收入划分更模糊的是转移支付。•分税制实行14年了，转移支付体系仍然处于凌乱状态。•人为因素还在很大程度上左右着转移支付的数额，迟迟不愿意采用因素法。•理顺财政关系，遇到的最大障碍还是模糊文化。•从横向看：•自1990年提出“收支两条线”以来，除罚没收入、基金收入、行政性收费收入等之外，其他非税收入如国有资产（资源）有偿使用收入、国有土地收益等还没有真正收支脱钩，滥支乱用、截留挪用、坐收坐支。•重要原因之一是有关部门不希望政府收入全部交给财政部门管理。•经费管理的边界越是模糊，本部门获得的利益就越多。•从纵向看：•上下级政府之间的事权划分是模糊的。•社会保障事务理应归中央，但目前归地方；•环境卫生、农业设施等事务应归，目前有相当大一部分却由中央承担。•模糊的事权必然带来模糊的收入划分和转移支付。•重要原因之一是中国社会崇尚模糊文化，强调上下同心同德通力合作。•主观上并不愿意分清是政府事务还是非政府事务，政府事务内部又是哪一级政府的事务。•有成绩了，那是政府领导有方；有失误了，那是市场缺陷。•有利益时，上收事务；没有利益时，推给下级政府去做。•三、财税制度的设计要顾及模糊文化•1．筵席税的失败：一个典型的案例•1988年颁布的筵席税，征税的目的是：“合理引导消费，提倡勤俭节约社会风尚”。但是，此税的收入一直很少：•1989年为800万元，1990年为400万元，1993年减少到100万元，2003年再减少到41万元，2004年仅为21万元。•1994年初，国务院发出通知，筵席税征收与否，由各省、市、区政府自行决定。•到2002年，筵席税已基本停止征收。•2008年初，《筵席税暂行条例》被废止。•筵席税为什么名存实亡？•客观上是因为代征单位担心减少营业收入，普遍不愿意代征。•深层原因是这个税种根本杜绝不了公款吃喝风。•公款吃喝禁而不止的主要原因，是由于在许多情况下，请人吃喝是绕不过去的一个“弯”，甚至是决定办事成功与否的关键所在。•在筵席上，公私相“合”、情理相“融”。•推杯换盏、觥筹交错的好处：•被请者感到被“尊重”，有面子；•请者向被请者表达了“诚心”，增进了“友谊”。•规则或制度的边界，在酒精的作用下逐渐变得模糊。•2、政府采购收效甚微：又一个典型的案例•从1996年开始试点。到1998年，中央和地方大多设立了专门的机构。•2002年底，《政府采购法》正式颁布。政府采购制度框架基本形成。•2007年，政府采购规模达4000多亿元。•存在的问题是：在招标过程中，采购单位、供应商、专家组之间存在串谋现象。•如度身招标、倾向招标、隐性公告、阴阳合同等。•政府采购是西方已经有上百年的历史。为何移植到中国之后就“水土不服”？•因为招投标制度是建立在精确文化基础之上的，人们相信“游戏规则”是必须遵守的。•可中国是一个人情社会，人们相信，招投标办法是死的，人是活的。只要官员