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财政篇第四章国债原理与制度主要内容国债负担国债发行与偿还国债概述国债市场及其功能第一节国债概述一、国债的含义与特征二、国债的种类三、国债的功能四、国债的产生与发展一、国债的含义与特征（一）国债的含义国债是指国家或政府以债务人的身份，采用信用的方式，向国内外取得的债务。它是国家财政收入的一种特殊形式，是政府调节经济的一种重要手段。对于国债的概念可以从三个方面来理解。第一，国债是国家（政府）信用的主要形式。第二，国债是财政收入的一种特殊形式。第三，国债是政府掌握的重要经济杠杆之一。（二）国债的特征1、国债的财政特征（1）自愿性（2）有偿性（3）灵活性2、国债的金融特征（1）安全性高（2）流通性强（3）收益稳定（4）免税待遇二、国债的种类（一）按国债发行主体分类从国债的发行主体来看，国债可以分为中央政府国债和地方政府国债。中央政府国债列入中央政府的预算，主要用于弥补财政预算的赤字，既可以用于经常性支出，又可以用于资本性支出。地方政府国债原则上不可以用来弥补财政预算的赤字，一般用于特殊目的的地方性受益的资本性支出。（二）按偿还期限分类按偿还期限的长短，国债可以分为短期国债、中期国债和长期国债。国债期限的划分并无统一的标准。大多数西方国家认为，偿还期限在1年以内的国债称为短期国债；偿还期在1年以上10年以内的国债称为中期国债；偿还期限在10年或10年以上的国债称为长期国债。（三）按发行地域分类按发行地域，国债可以分为国内债券（简称内债）和外债。内债是政府以债务人身份向本国境内的居民或单位发行的国债。外债是政府在国外举借的债务。（四）按国债利率的形式分类从国债的利率形式来分，国债可分为固定利率国债和浮动利率国债。固定利率国债是国债采用的一般形式，指的是票面利率固定，到期按票面利率计息，不受经济形势影响的国债。浮动利率国债是国债发行时对票面利率不予固定，随着经济形势的变化，政府决定票面利率为多少的国债。三、国债的功能国债作为一种财政收入的形式，它的出现在历史上要比税收晚得多。从国债的产生和发展的历史角度来分析，国债的功能主要有以下三个方面。（一）弥补财政赤字以发行国债的方式弥补财政赤字，一般不会影响经济发展，可能产生的副作用也很小。因为首先，发行国债只是部分社会资金的使用权的暂时转移，流通中的货币总量一般不会改变，一般不会导致通货膨胀。其次，国债的认购通常遵循自愿的原则，通过发行国债获取的资金基本上是社会资金运动中游离出来的部分，将这部分资金暂时集中使用，当然不会对经济发展产生不利的影响。当然，对国债弥补财政赤字的功能不能绝对化，不能把国债视为医治财政赤字的灵丹妙药。因为一方面，财政赤字过大，形成债台高筑，还本付息的压力又会引致赤字的进一步扩大，互为因果，最终会导致财政收支的恶性循环。另一方面，社会的闲置资金是有限的，国家集中过多往往会侵蚀经济主体的必要资金，从而降低社会的投资和消费水平。（二）筹集建设资金从国债发行方式、目的和用途上看，许多国家在发行国债时对国债的使用目的和用途有明确的规定，有的国家还以法律形式对国债的发行进行约束。我国20世纪50年代发行的“国家经济建设国债”和80年代中期发行的一些国债就明确规定了发行的目的是为了筹集建设资金。国债作为稳定的、长期的财政收入是可行的。（1）社会资金的运动是一个连续不断的过程，而在这一过程中游离出来的闲散资金也是持续和稳定的，发行国债具有可靠的来源保证。（2）国债发行遵循自愿认购和有借有还的信用原则，容易为社会接受。（3）世界各国的经济发展程度不同，资金占有量及充裕程度也不同，因而不仅可以发行内债筹集本国资金，而且可以发行外债引进其他国家资金。（三）调节国民经济的发展国债调节国民经济的作用主要表现在以下两个方面。1．国债作为一种财政政策手段，可以发挥调节社会总供给与总需求的功能。2．国债可作为货币政策工具，发挥调节经济的功能。国债不仅是财政政策手段，而且也是货币政策的工具。四、国债的产生与发展（一）国债的产生根据前苏联大百科全书《国家国债》记载，公元前4世纪，古希腊和古罗马出现了国家向商人、高利贷者和寺院借债的情况，这是有关国债的最早记载。不过，古代社会的国债是少量的、偶然的。现代意义上的国债制度是在封建社会末期，随着资本主义生产关系的产生和发展而建立起来的。政府发债的原因很多，而且在不同年代发债的动因各不相同，概括起来有以下三点：第一，从政府的支出需求看，资本主义国家的对外扩张引起了财政支出的过度膨胀，迫使资本主义国家不得不扩张国债的规模。第二，从发行的物质条件来看，充裕的社会闲置资金，是发行国债的物质条件。第三，资本主义时期金融机构的发展和信用制度的完善为发行国债提供了必需的技术条件。（二）国债的发展现代意义上的国债制度的确立和发展，是在资本主义取得政权以后。国债的发展时期可以划分为自由资本主义时期和垄断资本主义时期两个发展阶段。（三）我国国债的形成与发展我国国债发展在近代经历了一个曲折的过程。首先，作为国债重要组成部分的外债，是伴随着西方列强对中国的军事侵略和掠夺而来的。其次，旧中国的国内举债经历了清政府时期、北洋军阀政府时期和国民党政府时期。新中国成立以来，我国对国债政策的认识与运用也经历了一个曲折的过程。这一过程大致可分为以下三个阶段。第一阶段：改革开放以前从总体上看，这一阶段国债政策的作用没有得到充分发挥。第二阶段：从1981年到1995年这一阶段利用国债筹集建设资金的功能正式确立和运用。第三阶段：从1996年至今这一阶段国债政策的宏观调控功能正式确立。第二节国债发行与偿还一、国债的发行二、国债的偿还一、国债的发行（一）国债的发行价格受国债供求关系的影响，国债的发行价格围绕国债票面价值上下波动，会有平价发行、折价发行和溢价发行。1．平价发行平价发行是指按国债标明的票面金额售卖，政府按票面金额取得收入，到期按票面金额还本。政府债券按照票面值出售，必须有两个前提条件：一是市场利率要与国债发行利率大体一致。二是政府的信用必须良好。2．折价发行折价发行就是按低于国债票面金额的发行价格售卖。政府按低于票面金额的折价取得收入，到期按票面金额还本。债券的发行价格低于票面值其原因是多种多样的：压低发行价格比提高国债的利息率，更能掩盖财政拮据的实际情况，不致引起市场利息率随之上升而影响经济的正常发展；在发行任务较重的情况下，为了鼓励投资者踊跃认购而用减价的方式给予额外利益，是更重要的原因。3．溢价发行溢价发行就是按高于国债票面金额的发行价格售卖，政府按高于票面金额的溢价取得收入，到期按票面金额还本，国债发行收入高于偿还本金的支出。政府债券能按高于票面值的价格出售，只有在下述两种情况下才能办到：一是国债利息率高，高于市场利息率以致认购者有利可图；二是国债利率原与市场利率大体相当，但当债券出售时，市场利率出现下降，以致政府有可能提高债券出售价格。（二）国债的发行方式1．承购包销方式承购包销方式，是由拥有一定规模和较高资信的中介机构组成承购包销团，按一定条件向财政部门直接承购包销国债，并由其负责在市场上转售，未能售出的余额均由承销者自行认购。承购包销方式的特征是：第一，这种方法通过承销合同确定财政部门与承销团体的权利和义务，双方不是代理关系而是买卖关系，两者在确定发行条件方面是平等的，承销团体承担推销的风险。第二，发行价格和利率一般由政府与承销团体通过讨价还价协商决定，或由政府根据市场价格和利率单方面决定，较为符合资金的市场供求状况。2．公募拍卖方式公募拍卖方式也称公开招标方式，是指财政部门事先不规定国债的发行价格或发行利率，由投标人直接竞价，然后财政部门根据投标所产生的结果来发行国债。公募拍卖方式根据所竞标的物的不同，分为价格招标和收益率招标。3．直接发行方式直接发行方式是指财政部门直接与认购者谈判出售国债的推销方式。直接发行方式的主要特征是：第一，推销机构只限于政府的财政部门，由它们直接与认购者进行交易。第二，发行对象主要限于机构投资者。第三，发行条件通过直接谈判确定。4．连续经销方式连续经销方式，是指财政部门通过金融机构或邮政系统的网点持续卖出国债的方式。连续经销方式的特征是：第一，财政部门与金融机构或邮政系统是一种代理关系。第二，发行条件可以灵活调整。第三，经销期限不限定，代理销售机构可以持续经销，直至完成预定的发行数量。二、国债的偿还国债的偿还是指国家依照信用契约，对到期国债支付本金和利息的过程，它是国债运行的终点。国债的偿还主要涉及两个问题：一是偿还的方式；二是偿还资金的来源。（一）国债的偿还方式1．期满一次偿还法期满一次偿还法又称一次性还本付息法，即按照国家发行时约定的偿还期限，到期后一次偿还全部本息的一种偿还方法。采用期满一次偿还法的优点是国债还本管理工作简单，易于操作，且不必为国债的还本付息频繁地筹集资金，同时也便于持券者计划安排资金投向；缺点是国家集中一次性偿还国债本息，有可能造成国家财政支出的急剧增加，给中央财政带来较大的压力，同时增加了社会的资金运转量，容易引起资金市场的波动，不利于国家经济的发展。2．抽签分步偿还法抽签分步偿还法是指在国债偿还期内，分年度确定一定的偿还比例，由国家对中央政府的债券还本采取定期专门抽签的方法，确定各次归还债券的号码，如约偿还，直到偿还结束，全部国债中签偿清为止的一种方式。抽签分为一次性抽签和分次抽签两种。一次性抽签是对国家发行的某个时期债券，在它到期前的某个时间举行抽签仪式，集中把各个年度每次还本债券的号码全部抽出来，通过新闻媒介或其他方式将中签号码公布，通知债券持有者。分次抽签是对国家发行的某个时期的国债，按分批还本的次数定期抽签，以确定还本债券的号码，分几批还本就分几次抽签。3．分期还本偿还法分期偿还法是指中央政府对一种债券规定几个还本期，每期按一定比例还本，直至债券到期为止，本金全部偿还完毕。这种方法较少采用。分期还本偿还法可以分散国债偿还对国库的压力，避免集中偿还可能给中央财政带来的困难，对政府发行的国债产生一种较强的债务约束；同时，还可以满足投资者对不同流动性的需求。但该方法是强制性偿还制度下缺乏灵活性的一种还本付息方法；同时，人为造成债券市场价格的不稳定；而且该方法手续繁杂，工作量大，对偿债机构和债券持有者都不方便。4．提前偿还法提前偿还法又称市场购销偿还法或买销法，是中央政府在市场上按照国债行市，适时购进国债，从此在该债券到期前逐步清偿，以致这种国债期满时，已全部或绝大部分被中央政府所持有。该方法主要适用于各种期限的上市国债，并以短期国债为主，而且一般以自由性偿还制度为前提。（二）国债偿还资金的来源国债的偿还需要有一定的资金来源。偿还债务的资金来源主要依靠税收收入、预算盈余、偿债基金及债务收入等。1．税收收入一般来说，在一国的财政收入中税收收入相对稳定，因此，以税收收入作为偿债的资金来源比较稳定可靠。理由：①税收收入是政府财政收入的主要来源。②从国债的使用来看，国债无非是用来弥补政府财政赤字或是用于建设，弥补财政赤字的资金理应来源于税收，如果因基础性、公益性的项目建设而发行债券，政府并不能直接取得收入，这部分国债最终还需要用税收来偿还。③在平衡预算下，以税偿债不会影响市场货币总量，也不会影响市场物价总水平。2．预算盈余预算盈余是国家预算执行结果收大于支的余额，即财政结余。以财政结余作为偿债资金的来源，就是用上年的财政结余来支付本年应偿还的国债本息。3．偿债基金偿债基金是一种政府设立的专门用于偿还债务的资金。政府每年根据预算安排，从国库中拨出一部分资金，用以收买国债。如果买回的国债未到期，仍然计算利息，此项利息连同次年国库新拨出的资金一起再并入偿债基金之中，继续收买国债。4．债务收入债务收入即所谓的借新还旧，就是国家通过发行新的债券为到期债券筹措偿还资金。以债务收入作为国债还本付息的资金来源，实际上是延长了债务期限，推迟了偿债时间。这是