第七章公共投资及其评价

第七章公共投资及其评价2本章提要第一节公共投资概述第二节成本效益分析第三节公共投资项目后评价3引言公共投资•也称政府投资，指的是政府为了满足公共需要，实现社会经济发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。私人投资•指由具有独立经济利益的微观经济主体进行的投资。社会总投资由公共投资和私人投资共同组成。4第一节公共投资概述一、公共投资的特点二、公共投资的原则三、公共投资的范围界定5一、公共投资的特点影响公共投资和私人投资在一国社会总投资中的比重的主要因素•社会经济制度的不同实行市场经济的国家，公共投资所占的比重相对较小，私人投资所占的比重相对较大；实行计划经济的国家，公共投资所占的比重相对较大，私人投资所占的比重相对较小。•经济发展阶段的不同在经济发达国家，公共投资占社会总投资的比重较小，私人投资所占比重较大；在欠发达和中等发达国家，公共投资占社会总投资的比重较大，私人投资所占比重较小。6私人投资的特点•私人投资的盈利性，这是私人投资的首要特点。•企业主要是依靠自身积累的利润和社会筹资为投资提供资金。•私人投资的领域选择受到一定的限制。利润动机使私人投资大多只能从事那些投资规模相对较小，资金周转快、投资回收期较短的短期投资项目。7公共投资的特点•公共投资侧重于社会效益。公共投资可以不盈利或低利，但一定要保证有较高的社会效益。•公共投资具有开发性和战略性的特点。•公共投资主要来源于预算资金或利用政府的身份融资，资金成本较私人投资资金来源为低，可以投资于大型项目和长期项目。8二、公共投资的原则弥补市场失效原则维护资源配置效率原则调节宏观经济运行原则9三、公共投资的范围界定我国公共投资的范围应集中于两个方面•公益性服务领域公、检、法、司等政权机构的投资科教文卫方面的投资国防方面的投资社会保障和社会福利方面的投资社会经济稳定发展的投资•基础性投资领域基础性产业一般属于典型的资本密集型行业，投资规模较大，资金周转较慢，建设周期较长，具有服务对象的公共性、服务效益的社会性等特点。公共投资必须参与这些领域的投资，由政府和企业共同承担这方面的投资。10划分中央政府和地方公共投资范围的原则•受益原则即按公共产品和服务的受益范围来划分投资权限。受益范围遍及全国所有地区→中央政府负责受益范围基本上被限定在某一个区域内→地方政府负责•比较效率原则一项公共投资，如果由中央政府负责，效率较地方政府为高，则应由中央政府负责反之则由地方政府负责11中央政府的投资范围•国防方面的投资。•全国性的能源、交通运输、邮电、科教文卫等基础设施投资。•关系国计民生的重大生产建设项目投资。•对具有“正外部效益”的开放性地方性公共产品和服务，中央政府要给予一定的投资补助。•为稳定经济而进行的投资。12地方政府的投资范围•投资兴建辖区内的基础设施。•地方性文化教育、社会治安、卫生保健、就业培训等投资。•与其它地区合作举办一些跨区的基础设施投资。13第二节成本效益分析一、成本效益分析的含义二、成本和效益的范围及衡量三、贴现率的选择14一、成本效益分析的含义成本效益分析•在公共投资中，成本效益分析就是将公共投资中一切可能发生的成本与效益（这些成本和效益既包括直接成本和直接效益，也包括间接成本和间接效益）归纳起来，利用数量分析方法来计算成本和效益的比值，从而判断该投资项目是否可行。15计算成本和效益比值的三种方法•净现值法•现值指数法•内含报酬率法16净现值法•指在投资项目的寿命期内，将所有的成本和效益按照一定的贴现率折算为成本现值和效益现值，如果效益现值减去成本现值后的差额大于零，则该投资项目就是可行的。••n为投资项目的寿命期，Ik为第k年的现金流入量，Ok为第k年的现金流出量，i为预定的贴现率nknkkkkkiOiI11)1()1(净现值17现值指数法•指在投资项目的寿命期内，计算所有的效益现值与成本现值之比，如果该比率大于1，则投资项目就是可行的。••n为投资项目的寿命期，Ik为第k年的现金流入量，Ok为第k年的现金流出量，i为预定的贴现率nkkknkkkiOiI11)1()1(现值指数18内含报酬率法•指能够使投资方案的净现值为零的贴现率。通过计算投资项目的未来所有成本和效益的现值之差为零的贴现率，如果这一内含贴现率比要求的贴现率为高，则该投资项目就是可行的。••n为投资项目的寿命期，Ik为第k年的现金流入量，Ok为第k年的现金流出量，r为内含报酬率nkkkkrOI10)1(19三种方法的适用性•如果投资项目是不可分割的，则应采用净现值法；•如果投资项目是可分割的，则应采用现值指数法，优先采用现值指数高的项目；•如果投资项目的收益可以用于再投资时，则可采用内含报酬率法。20二、成本和效益的范围及衡量成本的范围•直接成本指投资项目直接产生的成本和费用，即为建立、维护和经营某一项目而支付的成本和费用。•间接成本又称为次级成本，即由于项目建成之后会导致其它地区或个人受到一定的损害，这种损害就是一种间接成本。如修建一个水电站，会破坏该区域的生态平衡，造成农作物产量减少。产量的减少即该项目的间接成本。21效益的范围•直接效益该投资项目直接增加的商品量和劳务量的价值。•间接效益指由于投资项目的连锁效果所产生的效益。如水电站的建设，可以使防洪能力大为增强，减少了由于洪涝带来的损失，这种损失的减少就是该项目带来的间接效益。22成本和效益的衡量•无形成本和效益的评价•影子价格23无形成本和效益的评价•时间价值估价法比如，交通的改善可使人们节约时间，节约的时间价值可以用货币来估计。为休闲时间的边际效益，为工资率，为工作的边际效益（为负数）。，即休闲时间的边际效益小于工资率。1wMBwMB1MBwwMB1MBw24•时间价值估价法（续）为表示交通时间缩短带来的效益，为运输时间的边际效益（为负数）。如果，则，其含义是单位交通时间的缩短带来的效益会小于单位时间的工资水平。•其它无形成本和效益的估值，如生命价值的估计，中间产品效益的估值等。1ccwcVMBMBwMBMBcVcMBcwMBMBcVw25影子价格•市场经济中，市场价格不能充分反映其社会成本的原因垄断的存在，使得产品价格与帕累托效率均衡价格不一致。税收因素。当资源处于闲置时，市场价格与社会成本不一致。当经济处于发展阶段时，往往会出现劳动力过剩，劳动价格紊乱的现象。26影子价格（续）•单纯使用市场价格计算成本效益不能正确反映投资项目的社会成本和社会效益，因而必须采用调整后的市场价格即影子价格来代替。•有些公共项目不存在相应的市场价格，因而也需要使用影子价格来分析其成本和效益。•影子价格是真正的社会价格，反映了社会成本的大小。27三、贴现率的选择贴现率对投资项目取舍的影响•贴现率越低，越有利于期限长的投资项目；•贴现率越高，则短期投资项目就更有利。•过高的贴现率会使一些有效率的项目因此而被否定；•过低的贴现率会使政府的投资计划受到过分的鼓励，私人投资相对减少，其结果是扭曲了社会各部门间的资源配置。28贴现率的选择•社会机会成本率社会机会成本是指资金如果不用于政府公共投资，而投入其它生产领域所能创造的价值。•政府借款利率•私人投资报酬率•社会时间偏好率是未来消费对现时消费的边际替代率。图7-1：社会时间偏好率的确定29图7-1社会时间偏好率的确定T+1期的消费T期的消费BDCAHOEu1u230对图7-1的分析•AB线表示社会生产可能性曲线，、为社会时间偏好函数，表示消费者对不同时期消费量的偏好。•E点是生产可能性曲线与社会时间偏好函数的切点，表示在充分就业时，可能生产OC的T期消费和OD的T+1期消费。E点的斜率就是均衡的社会时间偏好率，其斜率等于OI/OH。1U2U31社会时间偏好率的缺陷•如果社会资源未被充分利用，还没有达到充分就业状态，则这种分析就无法成立；•随着时间的推移，资源、技术水平和消费者偏好均有可能发生变化；•社会全体成员对时间偏好并不一定一致，而且对消费者未来的偏好很难进行预测；•在不完全竞争市场条件下，社会时间偏好率不能反映资源的最佳配置；•社会时间偏好率未考虑外部效应，有可能低估成本和效益。32社会时间偏好率尽管在理论上是一个较好的贴现率，但在实际操作上存在许多困难，很难在实际中得到采用。其他三种贴现率各有各的特点，各有利弊，从实用方面来看，一般以政府借款利率作为社会贴现率。33第三节公共投资项目后评价一、公共投资项目后评价概述二、项目后评价的内容三、项目后评价的方法四、建立我国公共投资后评价机构及明确其职责范围34一、公共投资项目后评价概述项目后评价•是指对已建成并投入生产使用的建设项目的审批决策、建设实施和生产使用全过程进行总结评价，从而判断项目预期目标的实现程度，总结经验教训，提高未来项目投资管理水平的一系列工作的总称。35项目后评价与成本效益分析的不同•阶段不同•主体不同•性质不同•包含的内容不同•遵循的依据不同•使用的方法不同36项目后评价的原则•独立性原则指后评价工作必须在其全过程中都独立于业务管理部门。•可信性原则管理者使用后评价结论的条件是他们认为后评价结论客观、公正和严密，因而保持后评价结论的可信度是后评价工作能否为社会所接受的前提之一。37二、项目后评价的内容过程评价经济效益评价影响评价持续性评价38过程评价的内容•建设必要性评价，又称为立项决策评价•勘测设计评价•施工评价•生产运营评价•投资评价39经济效益评价•财务评价财务盈利能力后评价财务清偿能力后评价•国民经济评价从国民经济整体角度考察项目的费用和效益，计算分析项目给国民经济带来的净效益，检测社会资源配置的实际效果。40影响评价•主要分析项目建成投入运行后对社会发展的影响。•经济影响评价主要分析和评价项目对所在地区及国家等外部环境经济发展中的作用和影响。•环境影响评价•社会影响评价分析项目对国家社会发展目标的贡献和影响，包括项目本身和对周围地区社会的影响。41持续性评价•是指在项目的建设完成之后，评价项目的规定目标是否还可以继续，项目是否可以持续地发挥作用。•基本方法是以对特定项目实施过程的总结为基础，所进行的对项目未来的一种预测。•常规的分析方法是建立一个逻辑框架，从新确定的长远目标、效益、产出、实施工作和投入等几个层次来分析项目的相关条件和风险。42三、项目后评价的方法前后对比法有无对比法目标树—逻辑框架法43前后对比法•是将项目实施前即项目可行性研究和评估时，所预测的效益和作用与项目竣工投产运行后的实际结果相比较，以找出变化和原因。•这种对比是进行后评价的基础，特别是在对项目财务评价和工程技术的效益分析时是不可缺少的。44有无对比法•是将项目实际发生的情况与若无项目可能发生的情况进行比较。•由于对项目的影响不仅是项目本身的作用，因而对比的重点是要分清对项目作用的影响和项目以外（或非项目）作用的影响。45目标树—逻辑框架法•从确定待解决的核心问题入手，向上逐级展开，得到其影响及后果，向下逐层推演找出其引起的原因，得到所谓的“问题树”。•将问题树进行转换，即将问题树描述的因果关系转换为相应的手段---目标关系，得到所谓的目标树。•目标树得到之后，进一步的工作通过“规划矩阵”来完成。（表7-1）46表7-1目标树—逻辑框架法的规划矩阵概述目的证实指标指标验证方法重要假定条件目标实现目标的衡量标准资料来源采用的方法目的和目标间的假定条件目的项目最终状况资料来源采用的方法产出与目的间的假定条件产出计划完成日期产出的定量资料来源采用的方法投入与产出间的假定条件投入资源特性与等级成本计划投入日期资料来源项目的原始假定条件47四、建立我国公共投资后评价机构及明确其职责范围从总体上看，我国公共投资后评价工作尚处于初级阶段，还未形成规范化、制度化的体系。当前我国应着重解决