目前我国财税体制改革进展及主要问题分析

目前我国财税体制改革进展及主要问题分析刘晓萍改革开放以来特别是1994年分税制改革以来，我国财税体制改革取得了重要进展，但与完善社会主义市场经济体制的目标相比，特别是与形成有利于科学发展的体制机制的要求相比，目前财税体制仍然存在着宏观税负偏高、财力事权不对称、税制结构不健全、支出结构不合理、转移支付制度不规范等重大问题。财税体制改革滞后，既不利于促进经济转型、社会转型和政府转型，不利于推动经济社会发展转入科学发展的良性轨道，甚至会进一步固化经济社会发展中原有的结构性矛盾，产生逆向调节作用。推进科学发展，必须深化财税体制改革，针对突出矛盾和问题，整体设计、分步实施、协调推进。一、宏观税负偏高，挤压居民收入增长，制约消费需求扩大税收负担是税收制度的核心，它不仅反映一国政府取得收入的多少，也反映一国企业和居民的负担水平。税负的轻重一般以税收负担率来表示，即纳税人实纳税额占其计税依据的比例。衡量世界各国税负轻重的指标，通常用宏观税收负担来加以比较。宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期政府取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。基本上有三种统计口径：一是小口径的宏观税负，即税收收入占GDP的比重；二是中口径的宏观税负，即财政收入占GDP的比重，包括税收在内的纳入财政预算管理的收入；三是大口径的宏观税负，即政府全部收入占GDP的比重，包括税收收入、预算内收费、预算外收入、制度外收入等各级政府及其部门以各种形式取得的收入的总和。采用不同的指标，运用不同的方法，对中国宏观税负高低判断的结论相去甚远。鉴于中国预算制度的不完善性，存在着各式各样庞大的政府预算外收入，且这些数据难以获得，以及各级政府财政收支状况的不透明性，要精确测算中国的宏观税负，并以统一口径与世界各国的宏观税负进行比较，存在着相当大的难度。但从《中国统计年鉴》以及其他可获得的相关资料，还是可以做出大致的测算和比较科学的判断：1、中国大口径宏观税负高达30%以上，比中小口径的宏观税负高出10个百分点以上。2008年全国税收收入54219.62亿元，国内生产总值300670亿元，小口径宏观税负，即全国税收收入占GDP的比重为18.03%。2008年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元，中口径宏观税负，即全国财政收入占GDP的比重为20.4%，比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2008年全国土地出让收入9600亿元（比2007年13000亿元有较大缩水），占当年GDP的3.19%；全国社保基金总收入13808亿元，占当年GDP的4.59%；中央和地方预算外资金收入7000亿元（该项收入2007年为6820.32亿元，2008年数据尚未公布，暂按与2007年大致相当的数计），占当年GDP的2.33%，包括此三项在内的大口径宏观税负，即政府全部收入占GDP的比重高达30.51%，比中口径宏观税负高10.11个百分点，比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外，由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳，如果把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门接受企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都计算进入政府收入，则全部政府收入占GDP的比重甚至会高达40%左右。2、从分税制开始，财政收入增长迅速，宏观税负快速提高。2003—2008年，国内生产总值年均增长10.1%，财政收入年均增长19.6%，财政收入增长速度远快于国内生产总值的增长速度，财政收入占GDP的比重迅速从1994年的10.8%提高到2008年的20.4%，增长了1.9倍。与此相对应，城镇居民人均实际可支配收入年均增长8.1%，农村居民人均纯收入年均增长5.5%，既慢于GDP增长，更慢于财政收入增长。财政收入增速是城镇居民增速的2.4倍，是农民收入增速的3.6倍。3、中国宏观税负高于中等发达国家，与发达国家水平相当，与所处的发展阶段极不相称。世界上发达国家的宏观税负平均在30%-35%之间，上中等收入国家的宏观税负平均在20%-30%之间，发展中国家的宏观税负平均在16%-20%之间。尽管中国按中小口径计算的宏观税负刚进入上中等收入国家的门槛，与人均GDP水平大致相当，但反映真实负担的大口径宏观税负则在发达国家的水平，这与所处的发展阶段和经济社会发展水平极不相称。4、与发达国家实行“高税负、高福利”政策相反，中国是在低福利水平上实行高税负，税负明显偏高。无论从政府在国民收入初次分配中拿走了多少收入的视角去考量，还是政府从纳税人手中拿走税后为纳税人做了什么的视角去考量，即使按中小口径计算的宏观税负进行比较，中国的税负负担也是沉重的。原因在于，高税负国家往往是高福利国家，社会保障在这些国家占有非常突出的地位。OECD国家中，社会保障税收入都是税收收入中的头号税种，如法国社会保障税占总税收收入和GDP的比重分别为43%和19.3%、德国为39%和15.5%、日本为36%10.4%、意大利为32%和13.1%、希腊为31%和12.6%。按照中国目前财政收入中不含社会保障税的税负加以比较，这些国家扣除社会保障税后的宏观税负，法国为24.7%，德国为23%，日本18%，意大利为28.1%，希腊为19.5%。显然，这些高收入国家的宏观税负同中国20.4%的中口径宏观税负水平相比不见得高，有的甚至比中国的税负还要低（如日本和希腊）。从社会保障支出比较视角,更能反映出问题的实质,2008年中国全国财政支出中用于社会保障和就业支出、医疗卫生支出的费用9492.47亿元，仅占当年GDP的3.157%,而发达国家的国家社会保障支出一般要占到GDP的10%左右。宏观税负过高，政府在国民收入分配中切取的蛋糕过大，必然挤占企业收入和居民收入，加重企业负担和居民负担，不仅不利于提高企业竞争力和发展后劲，更不利于居民收入的提高。这是上世纪90年代以来，居民收入增长速度远低于GDP增长速度，居民收入在国民收入分配中所占比重不断下降的主要根源。消费增长是收入增长的函数，居民收入增长缓慢，必然带来消费增长缓慢，因此，宏观税负过高，政府所得比重过大，必然影响内需特别是居民消费需求的扩大，造成长期以来居民消费率一路下滑，使得扩大内需特别是消费需求的战略方针难以取得成效，导致经济增长由主要依靠投资出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变的战略取向难以取得实质性进展。二、财力与事权不匹配，迫使地方政府不计代价地扩大财源我国1994年的分税制改革，在重点规范中央和地方间收入划分的同时，对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整，逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局，或通俗的“财权上移、事权下移”，现象，各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。1、财力快速上移。分税制改革后，中央财政收入占国内生产总值比重和占全部财政收入比重迅速提高。1993年，中央财政占比22%，地方财政占比78%。1994年实行分税制改革，当年中央财政占比迅速提高到55.7%，地方财政占比下降到44.3%。此后的1995年至2006年的12年间，中央财政收入占国家财政总收入的比例平均为52%，地方财政收入占国家财政总收入的比例平均为48%。到2008年，中央财政所占的比重进一步提升到53.3%，地方财政所占的比重进一步降至46.7%。2、事权下移。由于事权配置重心偏低、各级政府的事权责任与其收入和行政能力不对称。中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足，地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。尽管中央政府在收入分配中占54%以上，但在财政支出构成中的比例并不高。1993年，中央财政支出占比28.3%，地方财政支出占比71.1%。1994年分税制改革后，当年中央财政支出占比并没有随着收入占比的明显提高而提高，仅为30.3%，而地方财政支出占比仍高达69.7%。此后的1995年至2006年的12年间，中央财政支出占国家财政总支出的比例平均为29%，地方财政支出占国家财政总支出的比例平均为71%。到2008年，中央财政支出所占的比重进一步降低到21.4%，地方财政支出所占的比重仍高达78.6%。3、“中央请客、地方埋单”。由于中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中央或省级地方，但在实际执行中中央和省级政府的责任部分却下放给了基层。更由于上下级政府之间事权范围配置的随意性很大，在垂直体制下，一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权，往往通过所谓的政绩考核、一票否决等将本级责任分解成下级的责任，使“上级请客、下级埋单”的状况十分风行。如，中央政府不断将教育达标、卫生达标等具体指标下达到省一级政府，省级政府再层层向下分解，而且通常是向下各级政府掌握的财源越少，负担也就越重。目前我国县乡两级财政收入占全国财政总收入的比重只占20%左右，却承担了近80%的义务教育支出和55%-60%左右的公共卫生支出。中央与地方的财政收入明确划定，但提供公共服务方面的事权模糊，地方政府在财力被上收而事权不变的困境下，为履行好事权，必须千方百计地扩大财源。途径之一就是做大蛋糕，尽可能多地分享25%增值税的总量，这必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目的力度以加速经济发展，片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二就是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些收入大部分与土地有关，导致地方政府在工业化城市化和“经营城市”等口号下，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市建设用地规模，发展城市建筑业和房地产业，大量违法圈地，以土地生财；与房地产开发商共同推高房价，从建筑业和房地产业发展中开辟高增长税收。许多地方政府的土地收入占财政收入的70%，土地收入成了名符其实的第一财政。三、税制结构不合理，导致粗放型增长方式难以转变合理的税制结构是实现税收职能作用的首要前提，既影响到政府收入、企业负担、民生改善，也关系着中央政府和地方政府两个积极性的调动。我国税制结构经过多轮改革，已经有了很大程度的改善，但随着改革开放的不断深化和经济社会发展的加速发展，现行税制结构的不完整性、不适应性和不公平性等问题也越来越明显，突出表现在以下几个方面。1、主体税种结构失衡。虽然经过1994年的税制改革，我国建立了流转税（间接税）和所得税（直接税）并重的双主体税制结构模式，但从目前运行情况看，实际上仍是以流转税（间接税）为主体的单主体税制结构。1994年以来,在税收总量中，所得税收入占比虽然有所上升，从1994年的17%提高到2007年的26%；流转税收入占比虽然有所下降，从1994年的74.2%降至2007年的61.8%；但现行税制结构中，流转税（间接税）比重过高，所得税（直接税）比重过低。由于流转税（间接税）是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果（所得）征税，难以起到所得税（直接税）的作用，因此，从向企业生产经营过程征收流转税（直接税）逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税（直接税）是一种历史趋势，目前大多数发达国家均采用以直接税为主体的税制，如，OECD国家，是以所得税和社会保障税为主体税种、流转税为辅助税种的税制结构，其所得税占税收收入的比重平均在50%左右，流转税比重往往不到40%。由于我国流转税所占比重过大，所得税比重过小，所谓“双主体”的税制结构模式实际上并未真正形成，既不利于主体税种的相互配合，更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用。2、税种结构不合理。一是以增值税、营业税为主要税种的流转税，是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税，既缺乏科学性，也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。二是在现有税种结构中，缺乏物业税、遗产税和赠与税等针对不动产保有环节的财产性税种，缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种，使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效校正。三是个人所得税起征点没有随着人均GDP快速提高而作出同步调整，并且未实行综合计