第十一章国家投资法

第十一章国家投资法本章重点：国家投资的内涵国家投资政策和投资体制国家投资资金管理制度本章难点：国家投资政策国家投资管理体制第一节国家投资法概述一、投资的概念投资，属于经济学的范畴，一般是指经济实体为了扩大再生产和获取一定的营利而投放货币或其他有价资源，并进而转化为实物资产或金融资产的活动。常见的投资分类固定资产投资固定资产是指供人们长期使用，并在其使用过程中保持其原有物质形态的生产资料和消费资料，如房屋、机器设备、运输工具等。凡用于购置和建造固定资产的投资，称之为固定资产的投资。包括基本建设和更性改造两大类。流动资产投资流动资产是指在企业生产过程中，经常改变其存在状态的那些资金运营项目，如原材料、产品等。用于购置流动资产的投资，称之为流动资产投资。直接投资直接投资是指投资者直接投资建造或购置实物或经营企业，它不需要借助金融中介，是社会积累的直接实践者。间接投资间接投资也称金融投资或证券投资，是指投资者以获得未来收益为目的，用资金支付购买有价值的金融资产的投资行为。其主要特征是：投资者通过金融中介购买有价证券，获取收益；有价证券的发行者进行实物投资。由于间接投资离不开金融机构的运作，因此，一般由证券法予以专门调整。国家投资国家投资是指国家或政府通过财政拨款及其他方式所实施的直接投资行为。其中重点是政府对固定资产的直接投资，它是国家直接参与生产经营活动的重要环节。国家投资，在西方国家称之为政府投资或公共投资。国家投资法国家投资法是指规范国家直接投资行为，调整国家投资关系的法律规范的总称。国家投资法与国有资产管理法、国有企业法一起构成国家投资经营法，是经济法的重要组成部分。二、国家投资法的基本内容国家投资是国家直接参与经济活动，对国民经济结构和运行调节的一种基本方式。因此，国家投资法的重心是规范国家投资行为。国家投资法的基本内容由国家投资政策、国家投资体制和国家投资程序等方面的规定构成。国家投资政策是关于国家投资的基本原则和大政方针，包括投资规模政策、投资结构政策。其核心问题是国家投资规模、方向和重点的确定。投资规模政策，是通过控制总体规模以调节社会供给与需求的总量平衡关系。投资结构政策，是通过控制投资在国民经济各组成部分的分配比例，以调节社会供给与需求的结构矛盾。国家投资管理体制国家投资管理体制是指投资管理机构的设置、职权划分以及管理方式等有关制度的总称。包括投资计划管理体制、投资资金管理体制、投资许可证制度、项目责任及项目法人制等。国家投资程序国家投资程序是国家进行投资时从项目决策到竣工验收等过程中所应经过的环节。三、国家投资法的表现形式西方国家国家投资比重十分有限，没有形成专门的立法，通常散见于国家有关的文件及其他法令中，多半是在产业政策法、投资政策和国家计划中。中国在改革开放前，实行的是单一的国家投资体制。关于基本建设的有关法规都属于国家投资法范畴。改革开放后，单一投资主体的格局被打破，形成了多种投资主体并存的局面。目前，尚没有国家投资的专门性法律，散见于经济计划和固定资产投资的一般性法规之中。四、国家投资法与相邻部门法的关系国家投资法与国有资产管理法二者各有侧重，不可替代。国有资产管理法调整的是国有资产管理关系；国家投资法规制的对象是国家投资行为。对投资效益也需要监督管理国家投资法与国有企业法国家投资的决策和实行与国有企业的经营管理是国家参与的两个基本环节。两种法同属投资经营法体系中的两个基本组成部分。两者不同的是，一个是调整投资竣工投产前的投资关系；一个是投资竣工投产和企业成立后的组织经营关系。第二节国家投资主体、投资政策和投资管理体制一、投资主体经济体制改革前单一的投资主体基本上属于国家投资十一届三中全会以后随着改革开放的深入和市场经济体制的确立，投资主体正朝着多元化的方向发展。投资主体的投资范围的划分公益性项目的投资由各级政府承担。这部分项目的投资，按“谁受益，谁投资”的原则，由各级政府根据各自财政资金状况各自承担投资责任。基础性项目的投资由各级政府通过成立的专业投资公司或企业法人作为投资性主体进行投资，并鼓励和吸引其他各类投资主体参与。投资主体要对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还投资贷款本息以及资产保值增值全过程负责。竞争性项目的投资有企业公司投资主体自主决策、自担风险、所需资金自行筹集，自负盈亏。政府不再承担。二、国家投资政策（一）投资规模和投资比重国家投资政策的核心是对国家投资的规模、投资结构和投资布局的确定。投资规模是指国家投资活动所需投入资金和已经投入资金的多少。分为宏观投资规模和项目投资规模两类。宏观投资规模是指国家投入资金总体规模；项目投资规模是指投资于某一具体项目或单位的资金的多少。在制定投资政策时，既要确保一定比例的国有经济，实现国家对国民经济的有效调节，又不能以政府投资取代社会投资。合理确定国家投资的规模和比重，对一般营利性投资项目和消费项目，逐步缩小国家投资的规模，降低国家投资的比重，使国家投资真正成为调节社会经济的一种手段和工具。（二）投资结构投资结构是指投资在国民经济各个行业、部门和再生产的各个方面的分配比例及其相互关系。固定资产的三种类型：盈利性建设投资。绝大部分加工工业投资即属于此；基础性建设投资。主要是关系到国计民生的基础设施、基础工业的投资和一些非生产性的建设的投资。消费性建设投资。是直接为个人消费所服务，如住宅建设投资。投资结构直接关系到资源在各行业、各部门间的分配格局，关系到国民经济能否稳定、协调和持续、高速地发展。（三）投资布局投资布局是指投资在各地区的分配比例及其相互关系。投资布局和投资结构时投资分配的两个重要方面。投资结构是从纵的方面解决建设资金的合理配置问题；投资布局是从横的方面，着重解决建设资金的横向分布问题，其实质就是不同产业和行业集聚形成的地域投资综合体。投资布局的重点是：根据不同经济地带和经济区域的生产力水平，针对各自的资源条件，围绕全国经济发展的总体目标，确定能够发挥地区优势的产业结构和战略决策，并在此基础上，选择每个时期的地区投资重点，安排好不同时期重点建设地区的转移和衔接；同时确定地区内部不同规模、不同类型经济基地和项目的建设战略，并据以分配投资。三、国家投资管理体制投资管理体制是指投资管理机构的设置、职权划分以及管理方式等有关制度的总称。十一届三中全会以后，我国初步形成了以国家投资为主的多元化投资体系、多种投资方式和多种投资渠道的新的投资格局；并通过投资决策体制、计划体制、物资管理体制的改革，极大地提高了投资决策和管理水平。（一）国家投资决策管理体制1984年以后，在决策程序方面：国家改变了过去只靠定性分析拍板定项目的方法，开始引用定量分析手段，这首建立投资咨询机构和项目评估审议制度，把可行性研究报告正式列入基本建设程序；在宏观决策方面：国家也改变了过去单靠行政部门定项目的决策方式，初步形成民主化、科学化、分层次化的决策体系。（二）国家投资计划管理体制国家投资计划是对计划内固定资产投资活动作出的总体部署和安排，其宗旨是正确确定全社会固定资产投资总规模，合理安排基本建设、技术改造更新措施投资比例和使用，统筹规划建设、改建和更新改造项目，提高投资效益，改善投资结构和生产力布局。1984年起，国家对原有计划体制进行了重大改革，确立了统一计划、分级管理的固定资产投资计划管理体制，下放了固定资产投资的审批权限，简化了审批程序。目前，国家对投资计划管理的范围主要是：投资总规模、大中型和限额以上的建设项目、用于投资的各种资金、新增生产能力、重要建筑物资的供应等。企业一般性的技术改造和小型建设等投资活动，主要由市场调节。国家投资计划管理的内容基本建设投资计划的管理。国家预算内拨改贷的投资和利用国际金融组织和外国政府的贷款安排的基本建设投资，实行指令性计划；地方部门自筹投资和国家统借自还以及地方部门自借自还的外资安排的建设项目，由地方部门负责平衡。技术改造投资计划管理由国家预算内拨款、国家利用外资安排的技术改造投资，实行指令性计划；由部门、地方、企业自筹资金安排的技术改造投资，实行指导性计划。（三）国家投资资金管理体制十一届三中全会以后，国家对固定资产投资资金管理体制进行了改革：1979年起，对基本建设投资有拨款改为贷款，贷款实行有借有还、谁借谁还的原则；1984年起，国家对国家预算直接安排的基本建设投资，分为两个部分：一是，国家预算内拨款投资。国家对科研机构、学校、行政单位等没有还款能力的建设项目规定可豁免本息；二是，国家预算内“拨改贷”投资项目。凡竞争性项目投资，由企业法人（包括国家专业投资公司）自主决策、自担风险，并由企业法人对筹划、筹资、建设直到生产经营、归还贷款利息及资产保值增值全过程负责；1992年起，国家对全民所有制单位新开工和进行前期工作的项目，实行项目业主负责制。由项目投资各方组成项目建设管理班子，对建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款等全面负责并承担风险。（四）投资许可证制度投资许可证是单位取得项目建设资格和投资权利并承担相应义务的一种书面凭证。建设单位必须依法领取投资许可证后，才能进行项目建设。投资许可证制度是国家为了加强固定资产投资管理，引导有关单位根据国家的产业政策进行投资，控制盲目建设和重复建设，配合投资方向调节税的征收工作而实行的一种投资管理制度。根据国家《投资许可证发放办法〉的规定，不论投资项目源于何种所有制、建设项目性质和隶属关系，均需缴纳投资方向调节税，并向省、自治区、直辖市及计划单列市的计划行政管理部门领取投资许可证，才能进行项目建设。第三节国家投资程序制度和投资责任制度一、国家投资建设程序投资建设程序是指每个建设项目从投资决策、建设实施直到竣工验收、交付使用的全过程中应经过的阶段及其先后顺序。现行建设程序包括：项目建议、可行性研究、项目设计、项目施工、竣工验收等几个阶段。（一）项目建议项目建议由建设单位根据国家长远规划，以及部门、地区、行业发展规划的要求，以项目建议书的形式，提出某种项目建设的建议，供主管部门选择，并决定是否进行下一步可行性研究工作。项目建议按要求编制完毕后，按项目建议规模和建设性质分别向有关机关报批。项目建议书的主要内容包括：建设项目提出的必要性和依据；产品方案、拟建的生产规模、建设地点的初步设想；资源情况、建设条件、协作关系；投资估算和资金筹措设想；项目引进安排；经济效益和社会效益的初步估计。（二）可行性研究项目建议书批准后，由项目建设单位组织，对项目技术是否先进、实用、可靠、经济是否合理，以及财务上是否盈利进行论证，并做出可行性研究报告；经可行性研究，证明建设项目确属可行的，即可向有关主管部门申请批准可行性研究报告；可行性研究报告批准后，不得随意修改、变更。（三）项目设计勘察，为项目设计提供足够的水文、地质等重要基础资料，作项目设计的依据；一般项目设计，实行两阶段设计：初步设计和施工图设计。特大型的和技术特别复杂的项目设计，实行三阶段设计：初步设计、技术设计、施工图设计。大型煤矿、林区、油田、大型联合企业的设计，为解决总体开发方案和总体部署等重大问题，在初步设计之前，还要编制总体设计。1、初步设计初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要、准确的基础资料，对设计对象进行的通盘研究、概略研究和总体安排。初步设计文件包括主要内容是：设计依据和指导思想；建设产品方案，原材料、燃料和动力的需要量和来源；工艺流程、主要设备造型和配置；主要建筑物、构筑物、公用辅助设施和生活区建设；总运输图、占用面积和土地使用情况；外部协作配合条件；综合利用、环境保护和抗震、人防措施；生产组织、劳动定员和各项技术经济指标；建设顺序和期限；工程总概算等。2、技术设计技术设计是初步设计确定的建设方案基础上，对重大技术问题进一步进行科学试验、设备试制，取得可靠数据和资料，由此完成高一阶段的设计工作。技术设计的具体内容要比初步设计更具体、更精确