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深化投资体制改革改进投资项目管理国家发展改革委投资司罗国三一、投资的作用、内涵和投资管理的主要内容（一）投资的作用1、保总量角度(1)、三大需求：投资、消费、净出口(2)、数据：对GDP的贡献率（2008－2013年）(3)、举例：应对1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机，都要发挥投资对稳定经济增长的关键作用三大需求贡献率（％）年度资本形成最终消费净出口200847.044.28.8200987.649.8-37.4201052.943.14.0201147.756.5-4.2201247.155.0-2.1201354.450.0-4.42、调结构角度（1）政府投资方向：例如2014年中央预算内投资结构为保障性安居工程，“三农”建设，重大基础设施，社会事业和社会治理，支持边疆和少数民族地区发展，节能环保和生态建设，科技创新，以及中央本级建设（2）政策引导：产业政策、技术政策、准入标准，以及规划、土地、信贷、利率、价格、税收、投资补助贴息等（二）投资项目和项目决策1、固定资产投资项目，是指在一个或多个场地上，按照一个总体设计，投入一定数量的资金或资产，新建、扩建或改进某项固定资产，以便在一定时期内增加产品生产或提供更多的服务。2、项目目标，分为宏观目标和具体目标两个层次。宏观目标，是指项目建设对国家、地区、部门或行业要达到的整体发展目标所产生的积极影响和作用。具体目标，是指项目建设要达到的直接效果。项目目标要与宏观发展目标相一致。3、项目决策，是指最终作出是否投资建设某个项目的决定。可行性研究，是指在项目决策阶段，对拟建项目所进行的全面的技术经济分析论证。通常包括“能不能行得通”、“有没有好处”、“是不是存在潜在的风险”这三方面的判断和决策。它是投资项目周期最重要的环节。决策者批复可行性研究报告，是项目决策的主要体现。从不同决策者角度，分为企业投资项目决策、政府投资项目决策。4、项目决策程序与审批（核准）程序。决策程序是客观规律的体现；审批（核准）程序是政府在决策程序的某个（或多个）环节行使管理职责的体现。（1）企业投资项目决策程序与核准程序：企业决策层审定（包括投资机会研究、初步可行性研究、可行性研究），委托工程咨询机构编制《项目申请报告》——取得城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等行政主管部门出具的审批（审查）文件——向项目核准机关申请核准——项目核准机关委托工程咨询机构评估，作出是否核准的决定——取得核准批复文件，办理城乡规划、正式用地、施工许可等审批手续后，转入实施阶段。（2）政府投资项目决策程序与审批程序：项目单位组织编制项目建议书，报审批机关批准——组织开展可行性研究，委托工程咨询机构编制可行性研究报告——取得城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等行政主管部门出具的审批（审查）文件——向审批机关申请批准——审批机关委托工程咨询机构评估，作出是否批准的决定——取得批复文件，办理城乡规划、正式用地、施工许可等审批手续后，转入实施准备阶段（初步设计、施工图设计、招标文件等）。5、项目决策责任（1）投资主管部门：对项目的审批（核准）以及向本级政府提出审核意见负责，着重对项目是否符合国家宏观调控政策、发展建设规划和产业政策，是否维护了经济安全，资源开发利用和重大布局是否合理，是否有效防止出现垄断等承担责任。（2）环境保护部门：对项目是否符合环境影响评价的法律法规，是否符合环境功能区划，拟采用的环保措施能否有效治理环境污染和防止生态破坏等负责。（3）国土资源部门：对项目是否符合土地利用总体规划和国家供地政策，项目拟用地规模是否符合规定和控制要求，补充耕地方案是否可行，对土地、矿产资源开发利用是否合理等负责。（4）城乡规划部门：对项目是否符合城乡规划要求，选址是否合理等负责。（5）行业管理部门：对项目是否符合国家有关法律法规、行业发展建设规划和行业管理的有关规定等负责。（6）其他有关部门（安全生产、消防等）：对项目是否符合有关法律法规和各级政府的有关规定负责。（7）金融机构：独立审贷，对贷款风险负责。（8）工程咨询机构：对咨询评估结论负责。（9）项目单位：对项目的申报程序合规性、申报材料真实性、是否按照批准的建设内容进行建设等负责，并承担资金来源、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险。（三）投资管理的主要内容1、投资分析和调控政策监测分析全社会固定资产投资状况，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策、措施并组织实施。例如：（1）应对亚洲金融危机，1998年提出十二条政策措施。（2）应对国际金融危机，2008年底提出并有效实施一揽子政策措施，包括：两年内中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿投资的计划、十大产业调整和振兴规划等。（3）为激发经济发展的内生动力，国务院印发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，通称“民间投资36条”）。2、制定发展建设规划包括总体规划、区域规划和专项规划。为落实《十二五规划纲要》，到2013年底，国务院已批准专项规划约140项（其中规划期涉及“十二五”的100多项）、区域规划及政策近100项；国家发改委批准各类规划约50项。3、制定产业政策和行业准入标准产业结构调整指导目录外商投资产业指导目录中西部外商投资优势产业目录境外投资产业指导政策汽车、钢铁等重点行业的产业政策电石、铁合金等行业准入标准4、投资管理法律法规、规章和规范性文件（1）综合类新开工项目管理项目资本金比例抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展利用外资重大工程安全质量核报国务院审核项目节能评估和审查信息公开（2）企业投资类。核准制和备案制的体制框架基本建立。企业投资项目核准外商投资项目核准境外投资项目核准办法备案制指导意见改进和完善企业投资项目核准程序项目申请报告通用文本咨询评估大纲核准文件格式文本境外投资项目申请报告示范大纲高技术产业发展中央企业投资监管办法《企业投资项目核准和备案管理条例》研究制定工作正在抓紧推进（3）政府投资类。党政机关办公楼等楼堂馆所建设管理条例及标准投资补助和贴息直接投资、资本金注入改进和完善中央补助地方投资项目投资计划下达投资概算调整国际金融组织和外国政府贷款公示后评价审批地方政府投资项目规定积极推动出台《政府投资条例》（4）中介机构类工程咨询业2010-2015年发展规划纲要工程咨询委托评估“短名单”及其管理办法中央投资项目招标代理资格（5）其他类环境影响评价（环保部）用地预审（国土资源部）节能评估审查（国家发改委）财政财务管理（财政部）水利、农业、交通运输等行业管理部门规章、规范性文件5、政府投资资金管理（1）确定年度投资规模，提出投资方向和结构。中央预算内投资资金：我委商有关部门具体安排。专项建设基金：重大项目由我委商行业部门配套，其他由行业部门自行安排。财政专项资金：财政部与行业部门具体安排。（2）各级地方政府投资资金，除与中央投资配套外，根据当地政府规定安排。6、建设实施。（1）“五制”：法人责任制、资本金制、招标投标制、监理制和合同管理制。（2）代建制：项目单位缺乏建设管理经验、专业技术人员的政府投资项目，实行代理建设制度。（3）概算调整：政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化；调增幅度超过原核定概算10%的，审计后调整。（4）质量和工期。（5）竣工验收。项目建成后，按照国家有关规定进行竣工验收。（6）资产移交。竣工验收合格后，按照规定及时转入固定资产。（7）后评价。项目建成交付使用后，选择一定数量项目，委托具备相应资质的工程咨询机构开展项目后评价，对投资决策、建设实施进行全面评价，并提出对策建议。（8）档案管理。项目单位、项目建设单位应当将项目申报、审批、建设实施过程中的有关文件存档备查。7、监督管理。（1）项目审批部门的监督检查。（2）计划执行的监督检查。政府投资年度计划执行情况。（3）财政监督检查。政府投资资金支付、使用、效益情况，以及项目单位、项目建设单位执行财务、会计制度等情况。（4）有关部门监督管理。城乡规划、国土资源、环境保护、水利等行政主管部门对执行规划选址、土地利用、环境影响评价、水资源论证等情况。（5）质量安全监督检查。建设、安全生产等行政主管部门对执行建设标准和规范、工程质量、安全生产等制度的情况。（6）审计监督。对政府投资资金的安排、支付、使用，以及政府投资项目的概算执行情况和决算等。（7）统计监督检查。对统计资料报送情况进行监督检查。（8）行政监察。监察机关对监察对象履行政府投资决策、管理、监督检查职责等情况进行监察。（9）社会监督。新闻媒体、企事业单位、个人都有权对投资决策、建设实施过程中的违法行为向有关部门检举或起诉，有关部门应及时核实、处理。8、投资管理职责分工投资综合管理部门（投资主管部门）：发展改革部门；行业管理部门：交通运输、水利、农业、工业和信息化、教育、文化、卫生等；相关行政主管部门：城乡规划、国土资源、环境保护、节能等；相关监管部门：发展改革、财政、审计、监察、行业管理部门等。二、2004年以来深化投资体制改革主要进展和成效（一）2004-2012年改革情况2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》印发实施，标志着适应社会主义市场经济的投资体制改革方向的确立。至此，投资体制改革进入了全面深化改革的新阶段。1、总体目标：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。2、四方面改革任务（1）转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位。落实企业自主投资权，确立企业在投资活动中的主体地位；对于企业投资项目一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；政府主要从行使公共管理职能、维护社会公共利益角度对企业投资项目进行管理；进一步拓宽企业投资的融资渠道；营造各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置。（2）完善政府投资体制，规范政府投资行为。合理界定政府投资范围健全政府投资的决策机制规范政府投资资金管理简化和规范政府投资项目审批程序加强政府投资项目管理（3）加强和改善投资的宏观调控。完善投资宏观调控体系，改进投资宏观调控方式，协调投资宏观调控手段，综合运用经济、法律和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。（4）加强和改进投资的监督管理。建立健全协同配合的企业投资监管体系，加强对投资中介服务机构的监管。对于政府投资项目，建立投资责任追究制度、加强审计监督、完善重大项目稽察制度、建立后评价制度和社会监督机制。对于企业投资项目，主要是从产业政策、行业准入、环境保护、土地使用等方面加强监督检查，确保国家的法律法规、方针政策得到贯彻实施，抑制低水平重复建设和投资的过快增长。3、主要做法和成效（1）改革传统的项目审批制改革前，无论是政府投资项目还是企业投资项目，都需要政府审批，其中大中型和限额以上项目由此前的国家计委和经贸委审批。改革后，对企业投资项目，一律不再实行审批制，除对少量的重大项目和限制类项目实行核准制外，其他项目均实行备案制。对政府投资项目，继续实行审批制，但对审核内容和环节做了简化。（2）简化审核内容和程序对企业投资项目，实行核准制的项目，政府从维护社会公共利益角度对其“外部性”条件进行审查；实行备案制的项目，政府只对备案申请进行非许可的合规性审查。简化企业投资项目的管理环节，由改革前的三道审批环节简化为改革后的一道核准环节；核准时限是20天（不含咨询评估、征求公众意见所需时间），备案的办理时限通常为3—5天。对政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从