税收分割问题

税收分割问题：关于实现非中央政府财政自治的概念上及管理上的限制性因素CharlesE.Mclure,Jr税收分割问题：关于实现非中央政府财政自治的概念上及管理上的限制性因素CharlesE.Mclure,Jr1全世界的国家正在日益地认识到财政分权的益处。从理论上讲─如果不总是从事实上讲─分权使有人们有可能对关系到他们生活的政府决策生产更大的影响。在许多国家，如前苏联的各个共和国、中欧和东欧的一些国家、南非、澳大利亚，以及各种各样的发展中国家（例如：阿根迁、玻利维亚和哥伦比亚），许多人将分权看作是增加人民政治权力的战略规划中的一个重要组成部分，这一点，是通过地方政府表达出来的。2分权至少从政治上来讲是很重要的，并且它也可能有助于改善人民大众的福利。3如果财政分权将要成为现实，那么非中央政府就必须控制他们“自己”的收入来源。4缺乏独立收入来源的非中央政府决不会真正地享有财政自治；他们会─并且很可能会─在财政上受制于中央政府。5那么，问题就在于，哪些收入来源能够并且应该划分给非中央政府并且如何有效地进行划分。这一组问题通常被称作“税收分割问题”。6由于受益税在为非中央政府提供财政融资的过程中是很重要的，并且必须确保非中央政府有充足的收入来为分配给它们的各种支出提供资金，因此“税收分割问题”和“支出问题”是紧密相联的。第1部分缩小了问题的范围，阐述了为什么不应该将宏观经济稳定和收入再分配这两个主要的政府职能划分给非中央政府。第11部分描述了进行合理的税收分割在政治和经济上的益处。第Ⅲ部分指出了有关税收分割的两个概念上的限制性因素，即税负转嫁和税收导致的经济行为的扭曲定位。第Ⅳ部分提出了在各级政府间分割某些特定税收的概念性的争议。第Ⅴ部分介绍和评价了实现税收分割的几种可替代方案。第Ⅵ部门讨论了在设计。实施税收分割过程中必须考虑的行政管理方面的因素。第Ⅶ部分讨论了合理的税收分割别致财政能力上纵向失衡和横向差别的可能性。第VIII部分作出了结论性评价。Ⅰ、缩小问题的范围：马斯格雷夫的“三职能”理论框架在他的经典论著（公共财政学原理）中，马斯洛雷夫(1959)指出，从概念上讲，政府的职能应划分成三个部分：宏观经济稳定、收入再分配和资源配置。稳定职能是指确保实现高就业率和物价稳定，分配职能是指实现收入的公平分配，配置职能是指确保资源的有效利用。7对政府的职能进行这样的划分，可以显示以上三个职能中哪些职能可以最适当地分割给各级政府，从而能使我们将问题的范围缩小到税收分割上来。这部分的其余内容着重于运用“三职能”这一理论框架，在各级政府间分割收入来源，尤其是在中央政府和第二层次的政府间分割收入来源。8A.宏观经济稳定稳定职能─维持高就业率和物价稳定─一般划分给中央政府。9从以下一些原因来看，这一划分是正确的：第一，由于非中央政府试图执行的宏观经济政策，在超越其管辖范围后绝大多数都要失效，因此，非中央政府在其管辖界限内通常不能对宏观经济条件施以重大影响，也就没有什么理由尝试宏观经济稳定这一职能。10一个简单的凯恩斯乘数效应分析可以说明这一问题。假定边际消费倾向是0.6。中央政府每增加100美元的支出，在第二循环中将会产生60美元的影响，在第三循环中将会产生36美元的影响，最终可得到乘数2.50。相比之下，假定非中央政府的居民认为，由于实行经济稳定政策，他们从其他管辖范围所引入的消费是他们自身消费的一半。即使100美元的政府原始支出都反映在非中央政府的管辖范围内的收入增加当中─这一假设很可能是不现实的─那么对第二循环产生的影响也只有30美元（60美元的50%），对第三循环产生的影响只有9美元；最终所得的乘数只有1.43。因此，除第一循环以外的地方乘数效应是中央政府原始支出的150%，但仅是非中央政府原始支出的43%。非中央政府的宏观经济政策所面临的第二个难题是，借款能力有限并且没有发行货币的权力。即使非中央政府有能力并且有动力实行经济稳定政策，由于实行扩张性财政政策常常会导致财政赤字的出现，那么它们在处理赤字问题时会遇到困难，除非它们的借款行为得到中央政府的支持。但是当中央政府的确在支持非中央政府的借款行为时，其后果通常是导致不负责任的行为，进而对整个国家的宏观经济稳定产生威胁。公司所得税和累进的个人所得税通常被认为具有最强的经济稳定效应，因为公司利润比一般的经济条件更易于波动，而累进的个人所得税等级税率（包括锡税的部分）则具有稳定经济的效应。11这就意味着这两种税收应划分给中央政府，以解决其周期性收入波动问题。下面将要讨论到的一些了限制因素表明，只有在没有其他合适的可替人方案时，非中央政府才应过分地依赖公司所得税，并且只有通过严格控制，非中央政府才能从这些税收中获取收入。收入的周期性上下波动和支出需要，甚至对不想实行稳定政策的非中央政府也会产生影响。如果非中央政府即不能对宏观经济条件施以重大影响，又不能轻易地调整收入上的大幅度波动，那么这样做对它们而言是适合的：相对而言更依赖于对宏观经济条件相对不敏感的收入来源。这些收入来源包括对消费征收的税收，如一般销售税，消费税和财产税。12B．收入再分配分配职能也常常被首先划分给中央一级的政府。同样地，从以下原因来看，这一点是正确的。第一，试图执行再分配职能的非中央政府可能会遭到失败，并且它们很可能会打乱经济资源的地理上的配置。累进税制倾向于“对富人征重税”，这样会导致资本流失和高收入个人逃避。如果这种情况发生，表面上看起来是累进的税收在实际上会变成累退性质。例如，在一个非中央政府的管辖区内对流动次本长期征收财产税，可能会导致对非流动素（如土地和劳动力）征税，而非对财产所有者征税。13在不同的非中央政府管辖范围内，将公司所得税以一定的程式进行划分，这样做首先会将税负转嫁到分配程式中的各因素之上，而非加到利润之上；见Mclure（1981b）。因此，以工薪、财产和销售收入为基础进行分配的公司所得税税额，就等于对这三种按比例分配的要素所征收的税额。与对工薪和销售收入所征税额相等的部分不可能是累进性质的甚至与对财产所征税相等的部分也不会是累进行性质的，其中的原因在上一自然段中已经提到过了。相应地，在支出方面也会产生难题：由非中央政府作出的转移支付可能会吸引穷人。这就会挫伤使用这些政策的积极性。14刚刚提到的这一原理在很大程度上依赖于生产要素和人的流动性来实现其结果。实际上，由于各种各样的原因，对于流动性人们没有一个共同的假设。最基本地讲，许多美国的模型在其他国家可能是不适用的，因为在美国将人的流动性界定为从智力上植根于美国，而在其他国家则以家庭纽带。文化和传统的作用更为明显。如果非中央政府的管辖范围和种族群落是一致的，那么再分配政策就不太可能导致人们的迁徒。并且，在由社会主义转变过来的那些国家里，由于住房问题很难解决并且房地产市场并不发达，这也对流动性产生了限制。在这些条件下，非中央政府实行再分配政策的范围应比马斯格雷夫模型的范围更宽。即使非中央政府的税收在给定的非中央政府的管辖区内实现了一些再分配的目标，但是在不同管辖区内的个人之间仍存在着收入上的不平等。这些问题只能由全国统一的政策来解决。在某些情况下，使用政府间补助来消除不同的非中央政府管辖区内的平均收入水平的差别，要比使用税收或对个人的转移支付更为有效。15由于大大超出了当前的分析的范围，因此，在此对这种可能性不作深入细致的分析；但在第Ⅳ部分明确地指出了这种收入分割的优点。最常使用的，用以减少收入差别的税收工具是公司所得税和累进的个人所得税。我们在前面已经说明，如果非中央政府使用这两种税收工具不能实现既定的收入再分配的目标，相反地却会导致资源在地理上不当配置，那么这两种税收工具就应该划分给中央政府使用。将个人所得税划分给中央政府以实现经济稳定职能，却不意味着非中央政府不应该按比例税率征收个人所得税。C.资源配置马斯格雷夫的“三职能”体系中的配置职能包括提供公共服务以及为公共服务提供融资。16对政府所提供的服务的融资，应该尽可能地通过向服务的使用者收费来实现；由于鼓励对国家经济资源进行负责任的使用，在此意义上，这样做既体现了公平，又体现了效率。对于一些可确认的（否则将不能被提供的）公共服务，允许一个受益者群体通过自我评估对此支付费用，这种收费方法被称作各种各样的改善型税收或特殊税收。如果由于公共支出收益的排它性不能很好地实现，以致不可能与受益财政的要求严格一致，那么这一原则还是具有指导性作用的。17对于公平和效率而言，税收的缴纳应该尽可能地反映公共服务的成本与收益。对汽车和汽车燃油进行征税，以用于道路和高速公路的建设和维修，就是受益税的很好的例子。应该将与其支出收益相关的税收划分给每一级政府。因此，与收益相关的合理的税收分割有赖于支出职能的分割。中央政府应当负责具有跨越下级各个管辖区的收益的支出，或者是具有规模经济特征并且不能在非中央政府级别上得以实现的支出。而具有有限的规模经济特征，或有限的对其他管辖区的收益外溢性的产品和服务，应当由非中央政府来提供。与公共支出收益相关的收费和税收很可能是累退性质的，最多也是按收入的一定比例收取的。它们不太可能减少税前收入分配中存在的不公平现象。18根据马斯格雷夫的有关政府的“三职能”观点，由中央政府执行收入再分配职能以便最有效地发挥作用；即然收入再分配可以换销受益税（包括在非中央政府范围内实行征收的受益税）的累退性的不良后果，那么上述收费和税收不能减少收入不公的现象，也并非是一种缺陷。Ⅱ、税收分割在政治上的收益在前面的内容中，我们就配置职能着重讨论了税收分割的经济收益棗将税收和支付的收益联系在一起的资源配置收益。对于这个问题，还有一个政治尺度需要简单地探讨一下。19最好将有关税收分割的政治收益的讨论分成以下两个相关的问题：a.非中央政府的权力；b.责任与税收竞争。A.非中央政府的权力合理地分割征税权力有助于各级政府掌握自己的财政命运。20特别是它允许政府按不同政府级别选择相应的公共支出级别。为了做到这一点，税收分割应该具备以下一些特征。（当然，一个合理的体制还应具备其他理想的特征；而这些特征将在后在的章节中加以论述。）自有收入。首先，非中央政府必须有充足的自有收入为它们所提供的服务来进行融资。如果非中央政府通过宪法来保障其权力，进行立法和课征税收，很明显地，它会拥有自己的收入来源。即使这样一个政府必须依赖来自于上级政府的补助，考虑到这些补助是以客观方式确定的并且由宪法或长期立法作为保障，那么也有理由认为它具有自有收入。相比之下，如果上级政府为了特定目的、或武断地。不可预期地提供单向补助，而且仅仅是针对本财政年度并需要反复谈判才能提供补助，那么并非在任何实际意义上都存在自有收入。21在这两个极端之间，有各处各样的收入划分方案或多或少地能体现非中央政府对收入的完全自主权。税收分成和由上级政府征收的超额税收都能看作自有收入；但是如果收取收入的上级政府不能将这些收入对非中央政府予以豁免，那对收入的所有权的有效性就会降低。附件1说明了，在前苏联共和国和由社会主义转变过来的其他国家中，为什么税收分割体制不能提供自有收入，并且不能建立起合理的税收分割体制。边际收入。即使非中央政府拥有自有收入，它们也不能影响所得收入的数量。比如说，当中央政府和非中央政府分享某些特定税收收入时，情况就是这样。在这种情况下，非中央政府的自有收入并非边际收入。22相反地。如果非中央政府进行立法并且自己征税─甚至是它们被允许对中央政府征收的税收以它们所选择的税率进行超额征税，它们也能影响所得收入的数量。这种区分是很重要的，因为如果非中央政府想实现真正的自治，就必须将边际自有收入（能控制其水平的自有收入）的来源划分给它们。非中央政府管辖区内的居民，只有通过选择缴纳或高或低的税收，才能选择他们需要什么水平的公共服务。非中央政府实行财政自治的一个重要前提条件，就是有能力选择确定税率。税收的明细化。通常认为，支出责任应当分配至能够同时反映公共服务收益的地理界限和达到规模经济的最低一级政府；这通常被称为明细原则。在税收分割中还有一个类似的原则：某一给定的税