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自由貿易協定（FTA）的投資規範與FDI效應──兼談雙邊投資協定與原產地原則台經院國際處副研究員洪財隆2006/12/15一、前言全球的的外人直接投資（foreigndirectinvestment,FDI）從1980年代開始即大大幅增加，成長速度不僅快過全球生產（亦即經濟成長率）與國際貿易，近年來其年平均成長率更屢屢超過三十％，允為全球化最重要的驅力與主要特徵。而晚近自由貿易協定（FreeTradeAgreement,FTA）領銜的區域主義之興起，也跟各國（尤其是開發中國家）相互競逐FDI高度相關。1其中FTA代表制度整合，而FDI則為市場整合，其間關係為何確實值得加以探索，尤其是FTA的投資規範，以及FTA所可能引發的FDI效應。在進入正文之前，首先釐清何謂FTA並簡述其近況。除了市場驅動（market-driven）的經濟整合之外，在制度性整合（institutional-driven）方面，以雙邊或區域為基礎的區域貿易協定(RegionalTradeAgreement,RTA)，2主要包括「優惠安排」（PreferentialArrangement）、3自由貿易協定（FreeTrade1「北美自由貿易協定」（NAFTA）即明文確認以加速區域內FDI流動作為重要目標；而東協自由貿易區（AFTA）或其它進一步的經濟整合措施也都往此方向設計。2也有以PTA（preferentialtradeagreements）來泛稱所有具有差別待遇性質的貿易協定。3成立要件較為寬鬆，只有開發中國家方能適用的「優惠安排」（preferentialarrangement），乃援引GATT「授權條款」（enablingclause,1979）而來，引起廣泛討論的「東協—中國全面經濟合作架構協定」（FrameworkAgreementonComprehensiveEconomicCooperationbetweenASEANandChina）即屬之。此類協定名稱也往往冠以「架構協定」（FrameworkAgreement），乃為日後雙方的FTA定調，但嚴格來講還不是FTA。也有不少人襲稱誤用。Agreement,FTA），以及關稅同盟（CustomsUnion）等三大類，從二十世紀90年代以來即日益蔓延。4目前為RTA所涵蓋的貿易量估計已達全球貿易的半數，而其重要性也在2006年七月杜哈談判回合重挫之後更顯得突出，WTO149個成員只剩下蒙古尚未簽有任何此類協定。5二、FTA的投資相關規範（含BIT）（一）多邊投資協定(MAI)仍付之闕如隨著外人直接投資（FDI）的快速增長，國際間針對跨國投資予以規範（或促進）的需求也自然增加。然而，即使經過從二戰以來的多方努力，一個「連貫、實質且具有拘束力」（coherent,substantiveandbinding）的國際多邊投資協定至今仍尚未產生。6原因除了開發中國家針對投資自由化的國際協定向來排斥之外（投資或吸引外資往往涉及國家產業發展策略；7或對傳統跨國公司的疑慮，比如十七世紀的英國東印度公司。因此對國際投資協定保護投資者權益的措施多所保留），已開發國家之間尚存歧見也是重要因素，最近的例子要屬OECD在1995年所草擬、8但在1998年因內部無法就投資自由化幅度達成共識而作罷的MAI（MultilateralInvestmentAgreement）。9另外，歐盟與日本所力促的「新加坡議4截至2006/6/15，正式通報到WTO秘書處的RTA已達197宗，其中FTA高達164宗（商品貿易協定126，服務貿易協定38），關稅同盟則有11起之多，其餘22起則援引「授權條款」而來。資料來源：WTO秘書處資料：但也已分別跟中國、日本與韓國等國尋求洽簽FTA或其他優惠貿易協定，見BonapaceandMikic（2005）。6胎死腹中的ITO（InternationalTradeOrganization）其實已準備把投資列入，但繼之而起的GATT則沒有。見於”TradeandInvestment”(TRIMS),:20540644~menuPK:207652~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:239071,00.html(accessedon2006/8/29)。嚴格地講，1947年所簽署的GATT，雖對跨國投資訂有不得違反國民待遇及禁止採取數量管制的原則，卻未明確規範適用範圍與對象，詳見FTA/RTA相關議題基礎研究（2005）。7特別是銀行業與國內運輸產業，往往被視為敏感部門，開放幅度較小且速度較慢。8以作為WTO多邊投資協定的跳板。9詳見KavaljitSingh(2003)MultilateralInvestmentAgreementintheWTO:IssuesandIllusions,PolicyPapersNo.1,Asia-PacificResearchNetwork,Manila,see(accessedon2006/8/29)題」，10包括了投資、政府採購、競爭政策，以及貿易便捷化等四項，目前也只有貿易便捷化被納入杜哈談判回合。而在烏拉圭回合成為多邊協定的「與貿易相關的投資措施」（Trade-RelatedInvestmentMeasures,TRIMs），並非針對投資訂定新規範，而只是確認GATT在1947年對跨國投資的宣示，亦即不得違反「國民待遇」（GATTIII）及禁止「採取數量管制」（GATTXI）兩大原則。TRIMs的特點在於只規範關係到製造業的投資，並訂有一定執行過渡期間。11（二）雙邊投資協定（BIT）與FTA根據SchiffandWinters（2005）的分析，12雙邊投資協定（BilateralInvestmentTreaty,BIT）屬於比較簡約的投資協定，為“shallow”（淺薄）or“negative”（消極）的經濟整合層次，強調去除既有障礙與降低投資相關的不確定性，而非積極促進跨國投資。然而，由於跨國投資日漸重要，除了雙邊投資協定（BIT）之外，許多區域或雙邊的自由貿易協定，也都設有投資專章（以及其它屢屢涉及投資便捷，甚至作為實現投資前提的服務貿易、13IPR14與競爭政策等議題），並吸納原本的BIT範圍，尤其是由美國與歐盟所發動、選取某些開發中國家作為洽簽對象的「南─北」FTA（參見表一：投資相關議題成為FTA的重要章節），而這些議題在「南─南」FTA的重要性與自由化程度則較低。101996年WTO新加坡部長會議。11至於TRIMs所禁止的「出口實績要求」（exportperformancerequiremwents），雖然違反GATT的精神，但嚴格說來WTO並未有明文規定。:20540644~menuPK:207652~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:239071,00.html12SchiffandWinters（2005），頁104.13尤其是涉及「商業呈現」（commercialpresence/設置據點如子公司或分公司）的Mode3與「自然人移動」的Mode4。又，自然人移動主要討論「專業人士」與「臨時勞工移動」，就FTA的洽簽而言，前者普遍被接受，後者的爭議則較大。14對智財權（IPR）的保護規定往往比WTO的「與貿易相關智財權措施」（TRIPs）更周到，意即「TRIPsPlus」。一般認為，由於保護智財權可確保廠商研發與投資利潤，因此可增加本國投資並吸引外商投資。然而，美國也常利用FTA談判，要求開發中國家實施嚴格的IPR，也因而限制了這些國家透過本身製造以取得更便宜商品的機會，藥品即為頗具爭議的顯例。詳見”PatentorPatient?HowWashingtonUsesTradeDealstoProtectDrugs”,FinancialTimes,2006/8/22.這些所謂「新世代」的國際投資規範（UNCTAD,2006），主要可區分為採取「負面表列」（negativelist/以許可為原則，禁止為例外）的NAFTA模式，另外一種則採行較為保守的「正面表列」（positivelist/以禁止為原則，許可為例外）歐盟模式，並對市場開放、建立公司與營運範圍等項目，採取漸進式的自由化進程，許多歐盟整體對外的協定即屬此類。值得注意的是，歐盟對外貿易協定每多強調競爭法（或反托辣斯法/anti-trustregulations）的協調，這部分與併購型態（M&A）的FDI密切相關。此外，包括澳洲、智利、日本、新加坡、墨西哥，以及美國在內等國家，在他們所簽署的FTA裡，針對投資保護與自由化的措施往往遵循，甚至超越NAFTA的範圍，15包括涵蓋更多部門（comprehensive），而規定也更為細緻嚴謹。FTA規範FDI的具體項目簡述如下（參照表二：重要FTA投資規範之比較）：國民待遇（nationaltreatment）是首要重點：將國內外的投資者一視同仁。根據EdwardGraham（1996）的講法，16較強（strongversion）的國民待遇指外人還沒設置據點（pre-establishment）即視同本國人，可藉以消弭當地政府政策的不確定因素，17較弱的國民待遇則指先要設置據點才得以享有同等權益。非歧視或最惠國待遇：FDI接受國不因投資人的國籍有別而作差別待遇。此外，如果當地政府違反先前承諾，NAFTA模式的投資協定也設有仲裁法庭或讓外來投資人得以興訟。如前所述，WTO架構下的TRIMs只處理製造業，而且執行期限與監督機制等規定都相當模糊，NAFTA模式的目標與執行則較為精確，尤其是對外人投資的本地投入最低要求（或自製率）、附加價值要求、技術移轉，甚至經營介入等項目15事實上美國在NAFTA之後的FTA往往擴大「投資」的定義，連短期的portfolioflows,privatedebt等也涵蓋在內，詳見世界銀行（2005）。16Graham,EdwardM.(1996)GlobalCorporationsandNationalGovernments.Washington:InstituteofInternationalEconomics.17詳見WorldBank(2005)GlobalEconomicProspects,2005:Trade,Regionalism,andDevelopment.Washington:WorldBank.anoi,Vier上都嚴格禁止，是為「TRIMsPlus」。意即更重視外人投資效率的增進，而非著重於國家產業發展或保護政策。18三、FTA的FDI效應（含原產地原則）長久以來，跨國貿易與投資（FDI）往往被視作兩個獨立議題，功能上甚至互為替代。然而，隨著邊境保護（關稅或非關稅）程度的降低，投資流動可以刺激新的貿易方式之出現，然後反過頭來鞏固原有的投資模式，因此兩者越來越被認為帶有互補性。19尤其是國際生產分割（fragmentation/internationalproductionsharing）的經貿型態日益突出，再度加深了貿易與投資的互補關係，因為跨國公司在當地投資設廠，往往衍生大量的雙向中間產品或零組件進出口。20一般而言，對外投資（FDI）的動機不外乎三種，包括「尋求當地市場」（marketseeking）、「尋求更低生產成本」（efficiencyseekin